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Rechtsanwalt Hubert Heinhold, München
27. November 2001

Stellungnahme
zu den wichtigsten flüchtlingsrelevanten Regelungen des Entwurfs eines Gesetzes zur Bekämpfung des Internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz; sog. Anti-Terror-Paket II)

Der Gesetzentwurf der Bundesregierung begreift sich als Reaktion auf die mit den Anschlägen in den Vereinigten Staaten vom 11. September 2001 zutage getretene neue Dimension der weltweiten terroristischen Bedrohung. Das Ausmaß der Gewalt, die logistische Vernetzung der Täter und ihre langfristig angelegte, grenzüberschreitende Strategie erfordere die Fortentwicklung der gesetzlichen Instrumente.

Es handelt sich damit um ein klassisches "Maßnahme-Gesetz", das "zur Bewältigung konkreter, meist sogar krisenhafter Situationen beitragen" soll und auf "'von außen' an die Gesellschaft herandrängende Schwierigkeiten reagieren" (Herzog in Maunz-Dürig, GG-Kommentar, Art. 20, Rn. 46) will. Bei derartigen Gesetzen stellt sich im besonderen Maße die Frage nach der angemessenen Relation zwischen dem angestrebten Zweck und den dazu eingesetzten Mitteln. Dementsprechend sind die vorgesehenen Regelungen nicht nur unter den Gesichtspunkten der Zweckmäßigkeit und der Praktikabilität bzw. einer Kollision mit anderen Bestimmungen zu bewerten, sondern auch unter dem Aspekt des verfassungsrechtlichen Übermaß-Verbots. Dieses verlangt, dass staatliche Maßnahmen "nicht prinzipiell unbegrenzt und unbegründet sein dürfen, sondern ihre Rechtfertigung in einem benennbaren Zweck haben müssen und an diesem Zweck in ihrem Umfang und Ausmaß auch gemessen werden müssen" (Herzog, a. a. O., Rn. 71 m. w. N.). Es ist also auch danach zu fragen, ob die vorgesehenen Maßnahmen geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sind.

A) Art. 11 - Änderungen des Ausländergesetzes

1) Biometrische Daten

Nach §§ 5 IV und 39 I, 56 a AuslG können künftig Aufenthaltsgenehmigungen und Ausweisersatzpapiere neben dem Lichtbild und der eigenhändigen Unterschrift "weitere biometrische Merkmale von Fingern oder Händen oder Gesicht des Inhabers enthalten". Bei Aufenthaltsgenehmigungen und beim Ausweisersatz dürfen sie auch in verschlüsselter Form eingebracht werden.

Gegenwärtig enthalten die Dokumente im Regelfall lediglich Unterschrift und Lichtbild. Die Vermehrung der Merkmale führt sicherlich dazu, dass eine eindeutige Identifizierung erleichtert und Verfälschungen erschwert werden. Um eine zweifelsfreie Identifizierung zu erreichen, genügt jedoch neben dem Lichtbild die Aufnahme eines weiteren biometrischen Merkmals, so beispielsweise Fingerabdrücke oder das Iris-Muster. Die vorgesehene umfassende biometrische Erfassung des Gesichts des Inhabers sowie weiterer Merkmale von Fingern oder Händen wird dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht mehr gerecht. Auch ist nicht sichergestellt, dass die erfassten Daten nicht missbraucht werden.

Zweck der vorgesehenen Regelung ist die eindeutige Identifizierung der Person und die Verhinderung von Fälschungen der Ausweispapiere, nicht aber - jedenfalls nicht erklärtermaßen - die biometrische Erfassung aller Ausländer. Genau dies aber wird hierdurch ermöglicht. § 5 enthält keine Regelung, unter welchen Voraussetzungen das automatische Lesen dieser Dateien, ihre Speicherung, Übermittlung und Nutzung zulässig ist - dies soll erst eine Verordnung regeln. Im Gegensatz hierzu bestimmt § 4 IV PaßG, dass eine Speicherung, sonstige Verarbeitung und Nutzung durch ein besonderes Bundesgesetz geregelt werden soll. Für die unterschiedliche Regelung gibt es keinen Grund. Nach der Rechtsprechung des BVerfG bedürfen Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einer gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzung und der Umfang der Beschränkung klar ergeben. Dies ist jedoch nicht die einzige Benachteiligung, die Ausländer in diesem Zusammenhang erfahren müssen. Die verlangte Zweckbindung ist bei Deutschen in den entsprechenden Gesetzesänderungen des Passgesetzes bzw. des Personalausweisgesetzes zwingend vorgeschrieben. Sowohl § 16 VI des Passgesetzes als auch § 3 V des Personalausweisgesetzes bestimmen eindeutig, dass verschlüsselte Merkmale und Angaben "nur zur Überprüfung der Echtheit des Dokumentes und zur Identitätsprüfung" ausgelesen und verwendet werden dürfen. Jede andere Nutzung und Übermittlung ist damit bei Deutschen ausgeschlossen. Eine solche Regelung fehlt bei Ausländern. Ihre Daten sollen offenbar dem ungehinderten Zugriff aller interessierten Stellen ausgeliefert sein. Ein Datenschutz für Ausländer ist nicht vorgesehen! In dieses Bild passt auch die Tatsache, dass nur Deutschen das Recht zugebilligt wird, "Auskunft über den Inhalt der verschlüsselten Merkmale und Angaben" zu erhalten (§ 16 VI PaßG, § 3 V PersAuswG). Offenbar hält der Gesetzentwurf alle Ausländer für potentielle Täter und billigt ihnen Datenschutzrechte nicht zu.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vorgesehene Aufnahme mehrerer biometrischer Daten nicht verhältnismäßig ist. Es ist nicht sichergestellt, dass biometrische Daten nur als Identifizierungsmerkmale, nicht aber für sonstige Zwecke genutzt werden. Die Tatsache, dass eine entsprechende Regelung bei Deutschen, nicht aber bei Ausländern existiert, legt den Verdacht nahe, dass eben dies beabsichtigt ist. Eine gesetzliche Regelung (nicht nur durch eine Verordnung) des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht vorgesehen, aber erforderlich. Es ist nicht akzeptabel, dass Ausländer - im Gegensatz zu Deutschen - kein Auskunftsrecht über die gespeicherten verschlüsselten Daten haben. Insgesamt stellen die Vorschläge Ausländer unter einen Generalverdacht und diskriminieren sie in inakzeptabler Weise im Vergleich zu Deutschen.

2) Besonderer Versagungsgrund, § 8 I Nr. 5 AuslG

Die Einführung eines neuen besonderen Versagungsgrundes wird abgelehnt.

a) Die bisherige gesetzliche Systematik kennt fünf besondere Versagungsgründe. Die vier Versagungsgründe des Absatzes I sind dabei rein formeller Art - knüpfen also an das Nicht-Vorliegen bestimmter formaler Voraussetzungen wie z. B. ein Visum an -, während die Versagungsgründe des Absatzes II einen materiell-rechtlichen Hintergrund haben (z. B. eine Ausweisung oder eine Nicht-Befolgung einer Ausreisefrist). Sämtliche Versagungsgründe stehen der Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung nicht auf Dauer entgegen: Die des Absatzes I können durch die Herstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes, z. B. die Beschaffung eines Passes oder die Nachholung des Visumsverfahrens, beseitigt werden, die des Absatzes II durch eine nachträgliche Befristung der Wirkungen. In dieses System einer formalen Aufenthaltssperre passt die neue Nummer 5 nicht hinein. Sie begründet keinen formalen Versagungsgrund, sondern einen materiellen, der in den Ausweisungsregelungen angesiedelt sein müsste. Tatsächlich sieht der vorliegende Entwurf dies in § 47 II Nr. 4 auch ausdrücklich vor. Damit liegt zugleich auch der Regelversagungsgrund von § 7 II Nr. 1 AuslG vor.

Die vorgesehene Regelung ist daher schon aus systematischen Gründen abzulehnen. Sie beschreibt einen Ausweisungsgrund, der über § 7 II Nr. 1 ohnedies erfasst ist.

b) Aber auch inhaltlich bestehen erhebliche rechtsstaatliche Bedenken.

Der beschriebene Tatbestand ist weit und kaum begrenzbar.

aa) Es genügt eine Gefährdung der freiheitlich demokratischen Grundordnung oder der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland. Diese Begriffe sind in den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Ausländergesetz zum bereits existenten Ausweisungsgrund des § 46 I AuslG erläutert (Ziffer 46.1.1). Eine Gefährdung der freiheitlich demokratischen Grundordnung liegt bei politischen oder politisch begründeten Tätigkeiten vor, die sich gegen die grundlegenden Verfassungsprinzipien richten. Eine Gefährdung verlangt eine auf Tatsachen gestützte, nicht bloß entfernte Möglichkeit eines Schadenseintrittes, wobei das Verhalten des Ausländers nicht strafbar sein muss. Dieser Gefährdungsbegriff gilt auch für die Tatbestandsvariante der "Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland". Hierunter wird "die innere oder äußere Sicherheit des Bundes und der Länder selbst, d. h. die Sicherheit ihrer Einrichtungen ..." verstanden.

Auch in dieser Erläuterung handelt es sich um vage und weite Begriffe.

bb) Eine Beteiligung an Gewalttätigkeiten bei der Verfolgung politischer Ziele oder ein öffentlicher Aufruf oder eine Androhung mit Gewaltanwendung kann schon bei kleineren politischen Aktionen, wie etwa Straßensperren, Blockaden, Hausbesetzungen etc., bejaht werden. Derartige Vorfälle hatten zur Aufnahme der Landfriedensbruchtatbestände in das Ist- bzw. Regel-Ausweisungssystem im Jahr 1997 geführt. Die dortigen Voraussetzungen sind jedoch erheblich enger als die nun geplanten.

cc) Auch die Tatbestandsvariante der Zugehörigkeit zu einer Vereinigung "die den Internationalen Terrorismus unterstützt" oder die Unterstützung einer derartigen Vereinigung ist sehr weit.

Dies beginnt bereits bei dem "Terrorismus-Begriff, der nicht näher definiert ist und politischen Wertungen unterliegt. Was heute als legitime Widerstandshandlung gegen nicht gerechtfertigte Staatsgewalt angesehen wird, ist morgen vielleicht schon als Terrorismus diskreditiert. Die wechselnde Bewertung der Vorgänge um Tschetschenien, der UCK im Kosovo, der Tamil-Tigers in Sri Lanka oder anderer sogenannter 'Befreiungsbewegungen' durch die Öffentlichkeit, aber auch die Justiz, liefert ein beredtes Beispiel für die Begriffsunschärfe. Gleiches gilt für den Begriff der Unterstützung. Je nach Politikverständnis (aber auch betroffener politischer Gruppierung) werden darunter Handlungen von einer bloßen verbalen Unterstützung, über Aktionen wie z. B. Hungerstreiks, Demonstrationen, Geldspenden oder (nur) die gezielte Unterstützung im Hinblick auf Terrorakte verstanden.

Einer beliebigen - vom eigenen Politikverständnis abhängigen - Interpretation ist Tür und Tor geöffnet.

Da bei Vorliegen eines besonderen Versagungsgrundes auch Rechtsansprüche nicht zum Tragen kommen und eine Güterabwägung, etwa im Hinblick auf den Schutz der Ehe und Familie, nicht stattfinden kann und nach der Begründung ausdrücklich auch nicht stattfinden soll, ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht gewahrt. Wenn es in der Begründung heißt, die bisherigen Regelversagungsgründe reichten nicht aus, da Ausländer, die einen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung hätten, z. B. Ehegatten von Deutschen, nicht erfasst würden, ist dies so nicht richtig. Zwar enthält § 7 keine Ausnahme im Sinn von § 6 I 2 AuslG. Wohl aber gibt es entsprechende Ausnahmen bei den einzelnen Vorschriften, so z. B. beim Familiennachzug in § 17 V AuslG, die zur Berücksichtigung eines Ausweisungsgrundes auch bei Vorliegen eines Anspruches führen. Darüber hinaus könnte dieser vorgebliche Mangel durch eine Änderung von § 7 AuslG beseitigt werden - mit weit weniger weitreichenden Folgen. Der vorgebliche Zweck - Berücksichtigung der beschriebenen politischen Aktivitäten auch im Fall eines Rechtsanspruches auf eine Aufenthaltsgenehmigung - verlangt jedenfalls nicht die Einführung eines neuen besonderen Versagungsgrundes.

3) Identitätssicherung, § 41 AuslG

a) Neben den üblichen erkennungsdienstlichen Maßnahmen soll künftig "zur Bestimmung des Herkunftsstaates oder der Herkunftsregion" eines Ausländers sein gesprochenes Wort auf Ton- und Datenträger aufgezeichnet werden können. Es ist offensichtlich und unstrittig, dass eine Bestimmung des Herkunftsstaates aufgrund einer Sprachprobe nicht möglich ist. Deutsch ist nicht nur in Deutschland, sondern auch in Österreich, der Schweiz, Italien (teilweise) Landessprache; auch leben in fast allen Staaten der Welt Personen deutscher Herkunft und deutscher Sprache. Erst recht gilt dies für weiter verbreitete Sprachen wie etwa englisch, spanisch oder arabisch. Allenfalls kann man - wenn der Betreffende sich nicht verstellt, was man einem vermeintlichen Terroristen, der unentdeckt bleiben will, aber unterstellen muss - die Herkunftsregion vage eingrenzen. Genau dies ist auch möglich, ohne dass Sprachproben aufgenommen und gespeichert werden.

Hiervon abgesehen ist die Kenntnis der Herkunftsregion zur Terrorismusbekämpfung von untergeordneter Bedeutung (zumal entsprechende Erkenntnisse auf andere Weise gewonnen werden können, insbesondere im Rahmen eines Strafermittlungsverfahrens), da es keinen Erfahrungssatz gibt, dass sich gerade aus diesem (ohnedies polizeilich erfassten und auffälligen!) Personenkreis Terroristen rekrutieren. Benötigt werden diese Informationen allenfalls dazu, Ausländer unbekannter Herkunft leichter zurückführen zu können. Es handelt sich hierbei um eine rein ausländerrechtlich motivierte Änderung, die nichts mit der Bekämpfung von Terrorismus zu tun hat.

b) Zusammen mit der Speicherung biometrischer Daten entsteht eine umfassende Ausländerdatei; das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, das auch für Ausländer gilt, wird verletzt. Da der neue Absatz III den Personenkreis, bei dem Identitätsfeststellungen und Speicherungen zulässig sind, gegenüber dem geltenden Recht erweitert, ist die beschriebene Gefahr nicht nur theoretischer Art.

4) Ausweisungstatbestände, § 46 Nr. 1, § 47 II Nr. 4 und 5 AuslG

Die Ausweisungstatbestände werden erheblich erweitert.

a) Die Neufassung von § 46 Nr. 1 AuslG ersetzt den bisherigen Ausweisungsgrund einer politischen Gefährdung - der als Regelausweisungsgrund in § 47 transponiert wurde (siehe unten) - durch den Ausweisungsgrund "Falschangaben zum Zwecke der Erlangung der Aufenthaltsgenehmigung oder Duldung". Diese Bestimmung enthält keine substantielle Neuerung, weil - entgegen der Behauptung in der Begründung -auch nach bisherigem Recht die Täuschung der Ausländerbehörde im Rahmen einer Ermessensabwägung zu einer Ausweisung führen konnte. Ihre eigentliche Funktion dürfte darin liegen, den betroffenen Personenkreis zur Rechtstreue anzuhalten.

Bedenklicher ist der weitere Ausweisungsgrund, dass der Betreffende "trotz bestehender Rechtspflicht nicht an Maßnahmen" mitgewirkt hat. Die Begründung schweigt sich hierzu aus, doch dürfte dabei an die Fallkonstellation gedacht sein, dass der Ausländer nicht an der Beschaffung von Heimreisepapieren mitgewirkt hat. Mit Terrorbekämpfung hat dies wenig zu tun.

b) Nach § 47 II Nr. 4 AuslG soll eine Regel-Ausweisung künftig erfolgen, wenn der Ausländer "wegen des Vorliegens der Voraussetzungen eines Versagensgrundes gemäß § 8 I Nr. 5 keine Aufenthaltsgenehmigung erhalten durfte".

Hierdurch ist das Übermaßverbot verletzt.

Wie schon dargelegt, ist der Tatbestand von § 8 I Nr. 5 kaum begrenzbar und jedenfalls sehr vage. Jede - wie auch immer geartete - Unterstützung einer Gruppe, die als Organisation angesehen wird, die den Internationalen Terrorismus unterstützt, soll im Regelfall zur Ausweisung führen. Schon die Überweisung einer Geldspende an eine Gefangenenhilfsorganisation lässt sich hierunter subsumieren, wenn man dieser Gruppierung eine Nähe zu den angeblichen Terroristen nachsagen kann.

Sowohl wegen der weitreichenden Folgen einer Ausweisung, aber auch deshalb, weil der Entscheidungsspielraum der Ausländerbehörden durch die Regel-Vorgabe eingeschränkt ist und private Belange nicht ausreichend berücksichtigt werden können, ist eine derart weite Regelung nicht mehr verhältnismäßig. Diskutabel wäre eine solche Regelung nur, wenn sie an konkrete, belegte und damit auch überprüfbare Aktivitäten anknüpft. Wenn diese Voraussetzungen vorliegen ist jedoch - da nicht nur terroristische Aktivitäten, sondern auch deren Unterstützung strafbar sind - ein Strafverfahren anhängig. Eine verhältnismäßige Regelung muss hieran anknüpfen: Erfolgt eine Ahndung im Strafumfang von § 47 II, ist die Spezialregelung nicht mehr nötig; erfolgt eine geringere Ahndung, ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt, wenn eine Ermessensabwägung nicht mehr stattfinden kann.

Zur Bekämpfung des Terrorismus ausreichend ist die bisherige Regelung in § 46 I AuslG. Diese Generalklausel eröffnet die Möglichkeit zu einer an der Schwere des Angriffs orientierten adäquaten Reaktion.

c) § 47 II Nr. 5 enthält einen besonderen Regelausweisungsgrund der falschen oder unvollständigen Angaben bei einer Befragung zur Klärung von Bedenken gegen die Einreise oder den weiteren Aufenthalt. Die Regel-Ausweisung soll erfolgen, wenn falsche oder unvollständige Angaben über Verbindungen zu Personen oder Organisationen mit terroristischem Hintergrund gemacht wurden oder "frühere Aufenthalte in Deutschland oder anderen Staaten verheimlicht" wurden. Voraussetzung ist, dass der Ausländer vor der Befragung ausdrücklich auf den sicherheitsrechtlichen Zweck der Befragung und die Rechtsfolgen falscher oder unrichtiger Angaben hingewiesen wurde.

Angesichts der letztgenannten Bestimmung erscheint auch eine Regel-Ausweisung noch verhältnismäßig, soweit es um das Verschweigen von Kontakten zu Personen und Organisationen geht.

Zu weitreichend ist jedoch, dass auch das Verschweigen früherer Aufenthalte in Deutschland oder anderen Staaten diese Konsequenzen nach sich ziehen soll. Zum einen ist daran zu erinnern, dass dieser Sachverhalt auch vom neuen § 46 Nr. 1 AuslG erfasst wird. Zum zweiten werden die betroffenen Ausländer - trotz des erforderlichen Hinweises - bei Befragung nach früheren Aufenthaltszeiten primär aus Sorge um ausländerrechtliche Folgen und weniger im Hinblick auf terroristische Absichten nicht die ganze Wahrheit sagen. Durch die Etablierung des Systems sicherer Drittstaaten/sicherer Herkunftsstaaten im Asylrecht bzw. das Schengen/Dublin-System sind viele Ausländer in Sorge, dass die Bekanntgabe vorheriger Drittaufenthalte ihnen aufenthaltsrechtlich schaden könnte. Sie verschweigen dann aus diesem Grund Voraufenthalte. Die harte und eine individuelle Abwägung ausschließende Regel-Ausweisung ist daher bei dieser Fallkonstellation nicht sachgerecht. Es genügt, dass ein Terrorismustatbestand besteht, dass über § 46 Nr. 1 alter (und geforderter, neuer) Fassung eine Ausweisung möglich ist.

5) Einschränkung des Abschiebungsschutzes politisch Verfolgter, § 51 III 2 AuslG

Die Erweiterung übernimmt weitgehend die Ausschlussklausel von Art. 1 F der Genfer Flüchtlingskonvention.

Die hiergegen erhobenen systematischen Bedenken sind zutreffend: Nachdem Deutschland den Flüchtlingsbegriff von Art. 1 A GFK nicht übernommen hat, erscheint es fragwürdig, die Einschränkung dieses, wegen des subjektiven Verfolgungsbegriffes weiten Personenkreises zu adaptieren. Akzeptabel wäre eine Übernahme von Art. 1 F GFK nur, wenn insgesamt der Flüchtlingsbegriff von Art. 1 A bis F GFK in das deutsche Recht übernommen würde.

Fraglich erscheint diese Neuregelung aber auch deshalb, weil das Verhältnis zur bisherigen Regelung von § 51 III AuslG unklar ist. Diese Bestimmung nämlich ist dem Non-Refoulement-Verbot von Art. 33 GFK nachgebildet. Die beiden GFK-Bestimmungen - Art. 1 GFK und Art. 33 GFK - setzen an systematisch völlig unterschiedlichen Stellen an und ergänzen einander: sie können nur im Rahmen ihrer Systematik übernommen werden. Da dieses System jedoch nicht übernommen wird, sondern beide Bestimmungen gleichrangig nacheinander deutsches Gesetz werden sollen, führt ein solcher Systembruch zu Fehlern. Wenn man nicht - was die Änderung überflüssig machen würde - beide Regelungen gleich interpretiert, ist das Ergebnis eine unzulässige Ausweitung der nach der GFK zulässigen Ausnahmen von Abschiebungsschutz und damit eine Verletzung des Non-Refoulement-Verbots der GFK.

6) Duldung, § 56 a AuslG, und Aufenthaltsfiktion, § 69 AuslG

Auch eine Duldung und eine Aufenthaltsfiktion sollen künftig mit einer Zone für das automatische Lesen versehen sein. Unklar ist jedoch der Inhalt. Einerseits heißt es, hierin dürften "nur die in § 39 I bezeichneten Daten enthalten sein", andererseits wird auf § 5 V und VII verwiesen.

Unter § 5 Nr. 5 nicht aufgeführt sind "weitere biometrische Merkmale von Fingern oder Händen oder Gesicht", was den Schluss zulässt, dass dies auch nicht der Inhalt des automatischen Lesefelds der vorläufigen Aufenthaltsgenehmigung sein darf. Demgegenüber erwähnt § 39 I ausdrücklich diese biometrischen Merkmale. Auch die Begründung beseitigt den Widerspruch nicht.

Eine Klarstellung ist erforderlich. Bezüglich der biometrischen Daten ist auf die schon mitgeteilten Bedenken zu verweisen.

7) Visumsverfahren, § 64 a AuslG

a) Absatz I enthält eine Ermächtigung der deutschen Auslandsvertretung, die im Visumsverfahren erhobenen Daten einschließlich der Daten zu dem Einladenden an den Bundesnachrichtendienst, das Bundesamt für den Verfassungsschutz, den militärischen Abschirmdienst, das Bundeskriminalamt und das Zollkriminalamt zu übermitteln. Gegenüber welchen Behörden oder in welchen Fällen hiervon Gebrauch gemacht werden kann, soll nach Absatz IV durch eine Allgemeine Verwaltungsvorschrift geregelt werden.

Absatz III gestattet die Nutzung der Daten durch die Sicherheitsbehörden zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben.

Gegen die Regelung bestehen insoweit Bedenken, als der wesentliche Inhalt - nämlich der betroffene Personenkreis - durch Verordnung festgelegt werden soll und das Gesetz damit eine praktisch unbegrenzte Ermächtigung ausspricht. Ob die weitreichenden Maßnahmen gegenüber dem betroffenen Personenkreis geeignet und erforderlich sind, lässt sich daher jetzt nicht beurteilen. Ohnedies erscheint die Annahme von Absatz IV, dass "Staatsangehörige bestimmter Staaten" generell einem Terrorismusverdacht unterstellt werden, reichlich lebensfremd. Abgesehen davon, dass durch eine solche Festlegung erhebliche Kapazitäts- und Verwaltungsprobleme entstehen dürften und die Annahme eines generellen Terrorismusverdachtes gegenüber allen Staatsangehörigen eines Staates wohl kaum haltbar ist, wäre ein solches Mittel auch kontraproduktiv: Denn spätestens nach Definition eines Staates als "Terrorstaat" würden dessen Terroristen auf andere Staatsangehörigkeiten ausweichen, was ihnen schon deshalb möglich sein wird, weil sie sich ja der Unterstützung ihres "Terrorstaates" und seiner Dienste sicher sein können.

Vernünftig - und damit auch verhältnismäßig - ist daher nur die Anfrage und Speicherung im Einzelfall aus gegebenem Anlass.

Die Regelung in § 64 a sollte daher dahingehend umgestaltet werden, dass Anhaltspunkte für das Vorliegen von Gründen im Sinn von § 8 I Nr. 5 verlangt werden.

Die Erweiterung der Datenerhebung und -übermittlung bei den deutschen Auslandsvertretungen wurde bislang unter dem Aspekt der Flüchtlingsabwehr bzw. allgemeiner ausländerrechtlicher Zielsetzungen der Verhinderung eines ungeregelten Zuzuges diskutiert. Angesichts dessen bestehen berechtigte Zweifel daran, dass der Zweck der Neuregelung der Kampf gegen den Terrorismus ist. Eine gesetzliche Beschränkung auf konkrete Anlassfälle ist geboten.

b) § 64 a II AuslG ermächtigt die Ausländerbehörden zur Datenübermittlung an die vorgenannten Sicherheitsbehörden "zur Feststellung von Versagungsgründen nach § 8 I Nr. 5". Eine so weitgehende Ermächtigung ist abzulehnen. Vielmehr sollte Absatz II dahingehend geändert werden, dass eine Datenübermittlung nur aufgrund bestehender Anhaltspunkte zulässig ist.

8) Sofortvollzug, § 72 AuslG

§ 72 AuslG soll dahingehend geändert werden, dass der Sofortvollzug auf sogenannte Ist- und Regel-Ausweisungen ausgedehnt wird. Dies ist abzulehnen.

Dieser Änderungsvorschlag macht in besonderer Weise deutlich, dass der Terroranschlag Anlass für allgemeine Gesetzesänderungen ist. Das Schwergewicht bei den Ist- und Regel-Ausweisungen lag - und wird auch weiter liegen - bei Fallkonstellationen, bei denen hier lebende Ausländer straffällig wurden. Überwiegend handelt es sich um reine Kriminaldelikte ohne jeglichen politischen Hintergrund. Mit Terrorismus haben die meisten Ausweisungen nichts zu tun. Ein nicht untypisches - wenn auch extremes - Beispiel hierfür ist die Ausweisung des bundesweit bekannt gewordenen türkischen Heranwachsenden "Mehmet". Es ist nicht nachvollziehbar, dass die Anordnung des Sofortvollzuges in seinem - und anderen vergleichbaren Fällen - die New Yorker Anschläge verhindert hätte oder künftig ähnliche Untaten verhindern könnte. Offenkundig werden aus Anlass der Terrorismusbekämpfung allgemeine Zielsetzungen verfolgt.

Ungeachtet dessen wäre auch im Hinblick auf die Neuregelungen des § 47 Nr. 4 und 5 ein Sofortvollzug nicht gerechtfertigt. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf Nr. 4 wegen der Weite und Unbestimmtheit der Regelung. Wie dargelegt, sind die verwendeten Begriffe einer höchst unterschiedlichen Interpretation zugänglich. Da ein genereller Sofortvollzug den Rechtsweg beschneidet, droht die Gefahr irreparabler Schäden. Durch den Sofortvollzug können nicht nur Existenzen vernichtet werden, weil die betreffenden Familien ihre Arbeitsstelle verlieren oder ihre selbständige Tätigkeit aufgeben müssen, sondern auch Familien auseinandergerissen und damit zerstört werden. Die Möglichkeit im einstweiligen Rechtsschutz hiergegen vorzugehen, löst das Dilemma nicht. Denn wenn - wie vorgesehen - der Sofortvollzug die Regel ist, bedarf es besonderer Gründe und eines Übergewichts der Argumente, um die gesetzliche Wertung des Sofortvollzugs auszuhebeln. Im Fall einer non-liquet-Lage hat die gesetzliche Regelung Vorrang. Bedenkt man zudem, dass eine individuelle Abwägung hinsichtlich der Frage, ob überhaupt eine Ausweisung stattfinden soll, beim Vorliegen von Regel- und Ist-Ausweisungen nicht mehr stattfindet, ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht mehr gewahrt. Bei so weitreichenden Maßnahmen muss vielmehr das Regel-Ausnahme-Verhältnis umgekehrt sein: Ein Rechtsmittel muss im Regelfall aufschiebende Wirkung haben; im Ausnahmefall steht es der Behörde frei, den Sofortvollzug anzuordnen. Dass es hierfür dann einen Grund geben muss, ist keine ungerechtfertigte Belastung für die Behörde, sondern Ergebnis und Zierde eines Rechtsstaates.

B) Art. 12 - Änderungen des Asylverfahrensgesetzes

1) Identitätssicherung, § 16 AsylVfG

Die bisherige - gesetzlose und auch gesetzwidrige - Praxis des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, Sprachproben aufzunehmen und zu analysieren, soll nun legalisiert werden.

a) Wie bereits ausgeführt, hat eine Sprachanalyse mit der Bekämpfung von Terrorismus bzw. Straftaten nichts zu tun. Die Maßnahme ist zudem von fragwürdigem Nutzen. Auf die Ausführungen zu § 41 AuslG wird verwiesen.

b) § 16 V 1 AuslG wird dahingehend erweitert, dass ein genereller automatisierter Abgleich der Fingerabdrücke von Asylbewerbern gegen den polizeilichen Tatortspuren-Bestand möglich ist. Die bisherigen Anforderungen eines konkreten Anlasses werden fallengelassen. Asylbewerber werden damit generell unter Tatverdacht gestellt. Diese Sonderregelung ist abzulehnen. Sie hat mit Terrorismusabwehr nichts zu tun, da keinerlei Anhaltspunkte dafür gegeben sind, dass sich Terroristen besonders aus dem Kreis der (ehemaligen) Asylbewerber rekrutieren. Die Maßnahme ist unverhältnismäßig. Es genügt - wie bisher - eine anlassbezogene Zugriffsmöglichkeit.

c) Durch die Streichung des Einschubes "eine unbefristete Aufenthaltsgenehmigung besitzt" in Satz 1 und eine generelle 10-Jahres-Aufbewahrungsfrist in Absatz VI wird ein "Generalverdacht" gegen Asylbewerber gesetzlich normiert. Hierfür besteht kein rechtfertigender Grund und Anlass. Anerkannte Asylberechtigte sind nach bisheriger Praxis zu Recht Deutschen weitgehend gleichgestellt. Weil es - zu Recht - keine allgemeine Fingerabdruckkartei der deutschen Wohnbevölkerung gibt, ist die Vorhaltung von Fingerabdrücken bei Asylberechtigten unzulässig.

Es sollte bei den bisherigen Regelungen verbleiben.

2) Aufenthaltsgestattung, § 63 AsylVfG

Durch den Verweis in Absatz V auf § 56 a AuslG werden die bei der Duldung erörterten Probleme hinsichtlich der automatisch lesbaren Zone auf die Aufenthaltsgestattung übertragen. Auf die vorigen Anmerkungen wird verwiesen.

C) Art. 1 - Änderung des Bundesverfassungsschutzgesetzes

In § 18 BVerfSchG soll ein neuer Absatz Ia eingefügt werden, der einen umfassenden Datenfluss vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge und den Ausländerbehörden zu dem Bundesamt für Verfassungsschutz und den Landesverfassungsämtern gewährleistet. Diese sind nunmehr verpflichtet, von sich aus "ihnen bekannt gewordene Informationen einschließlich personenbezogener Daten über verfassungsfeindliche Bestrebungen oder Tätigkeiten" zu übermitteln. Ausreichend ist die Annahme tatsächlicher Anhaltspunkte, dass die Übermittlung für die Erfüllung der Aufgaben der Verfassungsschutzbehörde erforderlich ist. Eine solche Generalklausel erlaubt die nahezu unbeschränkte Datenübermittlung der Angaben im Asylverfahren.

Die von Flüchtlingen oft geäußerte Sorge, ihre Angaben könnten den Verfolgerstaaten zur Kenntnis gelangen, ist damit zur Wahrscheinlichkeit geronnen. Denn die "Dienste" kooperieren miteinander und tauschen ungehemmt Informationen aus. Die Abgrenzung der Interessen entspricht dabei keineswegs stets den politischen Bündnissen - mit anderen Worten: keineswegs den Grenzziehungen zwischen demokratisch verfassten Staaten und terroristischen Regimes -, sondern orientiert sich oft an kurzfristigen Geschäftsinteressen nach dem Motto: "Gibst Du mir Informationen über X, gebe ich Dir Informationen über Deine Gegner." Völlig zu Recht müssen daher politische Gegner von Diktatoren befürchten, von deutschen Diensten ans Messer geliefert zu werden.

Der Zugriff der Verfassungsschutzbehörden auf die vertraulichen Angaben im Rahmen des Asylverfahrens ist daher nicht akzeptabel. Hierdurch werden nicht nur die Flüchtlinge, sondern auch deren Angehörige gefährdet. Zur Terrorismusbekämpfung ist eine solche Maßnahme im übrigen nicht vonnöten: Wenn die Angaben der Betroffenen tatsächlich relevante Erkenntnisse über verfassungsfeindliche Bestrebungen beinhalten, liegt ein Straftatbestand vor. Wie schon bisher kann dann hierauf im Rahmen eines Strafverfahrens zugegriffen werden.

Zusammenfassung

Die vorgesehenen Regelungen schießen über das vorgebliche Ziel der Bekämpfung des Internationalen Terrorismus weit hinaus. Ein Großteil der Maßnahmen ist weder geeignet noch erforderlich noch verhältnismäßig, um der aktuellen Situation einer terroristischen Bedrohung Herr zu werden. Vielmehr genügt in weiten Teilen eine konsequente Anwendung der bestehenden Regelungen. Soweit einzelne der Änderungen zur Bekämpfung des Internationalen Terrorismus geeignet sind, bedürfen sie größtenteils einer Präzisierung und Einschränkung. Ein erheblicher Teil der im Gesetzentwurf vorgesehenen Änderungen des Ausländerrechts betrifft Forderungen, die seit längerem diskutiert und bislang nicht durchsetzbar waren und mit Terrorismusbekämpfung wenig oder gar nichts zu tun haben. Man hat den Eindruck, als würde die aktuelle Bedrohung dazu benutzt, um durchzusetzen, was bisher nicht durchsetzbar war.

Fraglos ist es richtig, die Anschläge des 11. September 2001 auch zum Anlass einer Überprüfung der ausländerrechtlichen/flüchtlingsrechtlichen Bestimmungen zu machen und darüber nachzudenken, ob nicht Sicherheitslücken bestehen bzw. Prioritäten überdacht werden müssen. Eine solche kritische Überprüfung mag zur Verschärfung der einen oder anderen Vorschrift führen. Der vorliegende Entwurf des Anti-Terror-Pakets II unterwirft jedoch Ausländer im allgemeinen und Flüchtlinge im besonderen einem sachlich nicht begründeten Generalverdacht. Unter dem Vorwand der Terrorismusbekämpfung werden sie zum Beobachtungsobjekt der Sicherheitsbehörden. Der logisch nächste Schritt ist die Überwachung auch der Deutschen. Dies bringt zwar Sicherheit, aber tötet die Freiheit.