Bürgerrechte & Polizei/CILIP 45 (2/1993)

Die Novellierung des Niedersächsischen Polizeigesetzes

'Rot-Grüne Gefahrenabwehr'

von Rolf Gössner

Nach den skandalträchtigen achtziger Jahren (Affären um den Agenten Mauss, SoKo 'Zitrone'; geheimpolizeiliche Verstrickungen), sowie wegen struktureller Unzulänglichkeiten und gesellschaftlicher Erfordernisse soll die Polizei im rot-grün regierten Niedersachsen einer grundlegenden Reform unterzogen werden. Das Ziel: „eine betont grundrechtsorientierte und bürgerfreundlich arbeitende Polizei (Bürgerpolizei)“. Darauf hatten sich Grüne und SPD in ihrer Koalitionsvereinbarung geeinigt. Eine eigens einberufene Polizei-Reform-Kommission legte kürzlich ihre Arbeitsergebnisse vor. Auch die Novellierung des geltenden Polizeigesetzes der CDU-Ära befindet sich in der parlamentarischen Beratung; mit der Verabschiedung ist in der zweiten Hälfte dieses Jahres zu rechnen.

Einen ersten Entwurf zur Novellierung des Polizeigesetzes hatte das niedersächsische Innenministerium im Juni 1992 vorgelegt. Nach Kritik und politischem Druck des grünen Koalitionspartners wurde der Referenten-Entwurf umfassend überarbeitet. Die neue Fassung, die danach in den Landtag eingebracht wurde, enthält nun interessante Regelungsansätze, die in der Bundesrepublik einmalig sein dürften.

Dieser Gesetzentwurf ist der Versuch, die schwierige Balance zustande zu bringen zwischen effektiver Gefahrenabwehr und der Verbesserung des Bürgerrechtsschutzes: Einerseits folgt er zwar dem bedenklichen bundesweiten Trend, den polizeilichen Aufgabenbereich weit zu gestalten und die sog. Gefahrenvorsorge und Straftaten-Verhütung miteinzubeziehen; außerdem sollen geheimpolizeiliche Mittel und Methoden legalisiert werden, die in der Praxis zwar längst Anwendung finden, gleichwohl dem Grundsatz, Polizei solle prinzipiell offen, berechenbar und kontrollierbar arbeiten, zuwiderlaufen.

Auf der anderen Seite sollte angesichts der starken Tendenz ins Vorfeld des Straftat-Verdachts und konkreter Gefahren auf besonders umstrittene Polizeibefugnisse bewußt verzichtet werden. Für die im Entwurf vorgesehenen verdeckten Methoden mußten darüber hinaus wegen der besonderen Eingriffsintensität und Bürgerrechtsgefährdung wirksame Eingrenzungen, relativ hohe Eingriffsschwellen, gerichtliche Verfahrenssicherungen und bessere öffentliche Kontrollmöglichkeiten gefunden werden.

Dies ist – nach langen Verhandlungen – weitgehend gelungen. Damit ist nicht zuletzt Normenklarheit und Rechtssicherheit für die betroffenen BürgerInnen, aber auch für die polizeilichen AnwenderInnen erreicht worden. Einer effektiven Gefahrenabwehr oder der Bekämpfung schwerer Kriminalität und des Rechtsterrorismus steht jedenfalls nichts im Wege.

Kein 'Verdeckter Ermittler' und keine 'Rasterfahndung'

Der neue Entwurf des niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes (NGefAG, bisher: NSOG = nds. Sicherheits- und Ordnungsgesetz) unterscheidet sich in wesentlichen Punkten von den Polizeigesetzen der meisten anderen Bundesländer (etwa Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Hamburg, Hessen und neue Bundesländer):

• Der verdeckte Ermittler wird in Niedersachsen nicht für die Gefahrenabwehr legalisiert;
• auch die ebenfalls umstrittene 'Rasterfahndung' wird im Polizeigesetz keine Rechtsgrundlage erhalten;
• darüber hinaus wird auf die Regelung des gezielten polizeilichen Todesschusses, die im NSOG noch enthalten ist, verzichtet.

Auch wenn der Entwurf sich zumindest in den ersten beiden Punkten von etlichen Polizeigesetzen der anderen Bundesländer positiv abhebt, so folgt er doch grundsätzlich einem bedenklichen bundesweiten Trend.

Normative Entgrenzung polizeilicher Arbeit

Bislang erschöpfte sich die Aufgabenbeschreibung im NSOG in dem Satz: „Die Polizei und die Verwaltungsbehörden haben gemeinsam die Aufgabe der Gefahrenabwehr“. Der Entwurf normiert nun die Erweiterung des polizeilichen Aufgabenbereichs um die sog. Gefahrenvorsorge und um die Straftaten-Verhütung bzw. vorbeugende Kriminalitätsbekämpfung. (Die Begründung bezeichnete dies lediglich als eine „Klarstellung“ der bisherigen Rechtslage):

„Die Polizei und die Verwaltungsbehörden haben gemeinsam die Aufgabe der Gefahrenabwehr. Sie treffen hierbei auch Vorbereitungen, um künftige Gefahren abwehren zu können. Die Polizei hat im Rahmen ihrer Aufgabe nach Satz 1 außerdem für die Verfolgung von Straftaten vorzusorgen und Straftaten zu verhüten.“ (§ 1 Abs. 1)

Trotz dieser Formulierung bedeutet die erweiterte Aufgabenbeschreibung eine Abkehr vom klassischen Polizeirecht und eine Ablösung von den eingrenzenden Kriterien der „konkreten Gefahr“, des sog. Störers und des Verdachts einer strafbaren Handlung gegen bestimmte Personen.

Mit der neuen umfassenden und recht konturlosen Aufgabenumschreibung wird nun auch gesetzlich abgesichert, daß die Polizei routinemäßig im weiten und schwer eingrenzbaren Vorfeld einer Gefahr oder eines Verdachts operieren und kontrollieren darf – also bevor der konkrete Verdacht einer Straftat oder eine (konkretisierte) Gefahr vorliegen. Diese Verlagerung polizeilicher Tätigkeit entspricht langgeübter Polizei-Praxis und ist offensichtlich auch in einem rot-grün regierten Bundesland nicht (mehr) gesetzlich zu unterbinden.

Der Mensch als potentielles Sicherheitsrisiko?

Die Vorschriften zu polizeilichen Razzien an sog. gefährdeten Orten und zu Kontrollstellen auf Straßen und Plätzen (§ 12) erlauben es der Polizei, prinzipiell alle Anwesenden und Passanten auch ohne Individualverdacht anzuhalten, zu durchsuchen, zu identifizieren und ggf. erkennungsdienstlich zu erfassen.

Eine Streichung dieser Vorschriften, die mittlerweile zum Polizei-Standard gehören, konnte nicht erzielt werden. Statt dessen sind – nach mühsamen Verhandlungen – wenigstens folgende Verfahrenssicherungen und Einschränkungen gefunden worden:

• Es soll künftig für Razzien an bestimmten Orten nicht mehr ausreichen, daß dort Personen möglicherweise Straftaten verabreden etc., sondern nun muß es sich um solche von „erheblicher Bedeutung“ handeln;
• ein Ort, „an dem Personen der Prostitution nachgehen“, soll nicht mehr nur aus diesem Grunde von Razzien überzogen werden können;
• eine Kontrollstelle darf künftig nur dann eingerichtet werden, „wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen“, daß eine der in § 12 genannten Straftaten (u.a. § 129a Abs. 1 = Mitgliedschaft in oder Unterstützung einer 'terroristischen Vereinigung' oder eine der dort genannten Katalog-Straftaten) „begangen werden soll und die Kontrollstelle zur Verhütung dieser Straftat erforderlich ist“;
• die Einrichtung von Kontrollstellen zur Verhütung einer Straftat nach § 129 a Abs. 3 StGB („Werben für eine terroristische Vereinigung“) ist unzulässig;
• die Entscheidung, eine Kontrollstelle einzurichten, trifft (außer bei „Gefahr im Verzuge“) das zuständige Verwaltungsgericht; die Entscheidung bzw. Anordnung muß Bestimmungen über Ort, Zeit und Anzahl der Kontrollstellen enthalten. Damit soll die Kontrollstellen-Praxis eine eingrenzende Konkretisierung erfahren.

Verbesserte Rechtsposition bei Freiheitsentziehung

Wichtige Verbesserungen konnten im Bereich Erkennungsdienstliche (Ed-) Behandlung / Gewahrsam / Freiheitsentziehung erzielt werden (§§ 13, 17, 18, 19): So darf eine Freiheitsentziehung zum Zweck der Feststellung der Identität im Regelfall die Dauer von insgesamt 6 Stunden nicht überschreiten (§ 19). Eine Identitätsfeststellung per Ed-Behandlung gegen Unbeteiligte bzw. Unverdächtige im Zuge einer Razzia darf gegen deren Willen nur noch dann durchgeführt werden, wenn die jeweilige Person Angaben über die Identität verweigert oder bestimmte Tatsachen den Verdacht einer Täuschung über die Identität begründen. Der Katalog von Ed-Maßnahmen, die vorher lediglich beispielhaft aufgezählt wurden, wird nun auf „vergleichbare Maßnahmen“ beschränkt, die keine körperlichen Eingriffe beinhalten dürfen (§ 13 Abs. 3).

Die Behandlung festgehaltener Personen wird entscheidend verbessert (§ 18): Neben der unverzüglichen Bekanntgabe des Grundes der Freiheitsentziehung ist die betroffene Person nun auch in jedem Fall „über die ihr zustehenden Rechtsbehelfe zu belehren“. Im ersten Entwurf war, entsprechend der bisherigen Regelung, vorgesehen, der festgehaltenen Person unverzüglich die Gelegenheit zu geben, „einen Angehörigen oder eine Person ihres Vertrauens zu benachrichtigen, soweit dadurch der Zweck der Freiheitsentziehung nicht gefährdet wird.“ Mit dieser Regelung, das zeigt die Praxis, können allerdings Rechtsanwälte mit der Begründung von der Benachrichtigung ausgeschlossen werden, ein Mandatsverhältnis zur festgehaltenen Person bestehe noch gar nicht – daher handele es sich um keine Vertrauensperson; und außerdem ist mit solch einer Benachrichtigungsregelung noch nicht das Recht auf Hinzuziehung umfaßt.

Die Neufassung des Entwurfs sieht nun ausdrücklich das Recht vor, „eine Angehörige, einen Angehörigen, eine Rechtsanwältin, einen Rechtsanwalt oder eine Person ihres Vertrauens zu benachrichtigen und zu ihrer Beratung hinzuziehen, soweit dadurch Zweck und Durchführung der Maßnahme nicht gefährdet werden“.

Damit ist eine Regelung gefunden worden, die dieser Praxis entgegenwirken kann und die über die Regelungen in anderen Polizeigesetzen hinausgeht.

Die neuen Vorschriften zur verdeckten Datenerhebung

Das Problem der Einbeziehung von Kontakt- und Begleitpersonen

Diese Mittel und Methoden richten sich im erweiterten Vorfeldbereich nicht nur gegen „Tatverdächtige“ oder „Störer“, sondern routinemäßig auch gegen eine Vielzahl von unverdächtigen Personen, sowie ganz gezielt gegen sog. Kontakt- und Begleitpersonen. In § 2 Nr. 10 ist eine Definition der „Kontakt- und Begleitperson“ vorgesehen, die allerdings keine Polizei-Wünsche offenlassen dürfte:

Es handelt sich dabei um „eine Person, die mit einer anderen Person, von der tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, daß diese eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen wird, in einer Weise in Verbindung steht, die erwarten läßt, daß durch sie Hinweise über die angenommene Straftat gewonnen werden können.“

Diese Definition umfaßt, von zufälligen Begegnungen und flüchtigen Kontakten vielleicht abgesehen, so ziemlich alles.

Eine solche großzügige Einbeziehung prinzipiell Unverdächtiger in schwerwiegende polizeiliche Maßnahmen sehen die meisten anderen Polizeigesetze zwar auch vor, sie ist gleichwohl so nicht akzeptabel. Hier bestehen nach wie vor gravierende Bedenken seitens der grünen Landtagsfraktion; deshalb wurden zur Eingrenzung folgende Minimalforderungen angemahnt (und teilweise auch umgesetzt):

• Es konnte erreicht werden, daß hier – wie auch durchgehend im gesamten Gesetz die recht vage Formulierung „tatsächliche Anhaltspunkte“ durch den präziseren und sich hoffentlich eingrenzend auswirkenden Begriff „Tatsachen“ ersetzt wurde;
• eine Normierung müßte als deutliche Ausnahmevorschrift für eng begrenzte Einzelfälle formuliert werden; Voraussetzung sollte eine bewußte oder auch unbewußte Beziehung der Kontaktperson zur potentiellen Straftat sein;
• der Einsatz verdeckter Mittel gegen Kontakt- und Begleitpersonen sollte nur zulässig sein, wenn dies zur Verhütung einer „Straftat von erheblicher Bedeutung“ (abschließend normiert in einer Numerus-clausus-Definition) „unerläßlich ist“ (so inzwischen einschränkend formuliert);
• darüber hinaus muß gesetzlich ausgeschlossen werden, daß Berufsgeheimnisträger (Anwälte, Ärzte, Journalisten, Drogenberater usw.) als „Nichtstörer“ oder Kontaktpersonen von Verdächtigen mit verdeckten Mitteln ausgeforscht oder als V-Leute der Polizei eingesetzt werden.

Erstmalig in der Polizeirechtsgeschichte soll nun tatsächlich ausdrücklich normiert werden, daß die Polizei solche zeugnisverweigerungsberechtigten Personen „auch nicht von sich aus“ als V-Person in Anspruch nehmen darf; außerdem konnte durchgesetzt werden, daß im beruflichen Tätigkeitsbereich dieser Personen V-Leute nicht verwendet werden dürfen.

Hohe Eingriffsschwellen, verfahrenssichernde Anordnungskompetenz

Alle besonderen verdeckten Maßnahmen unterliegen einer relativ hohen Eingriffsschwelle: Sie dürfen nur zur „Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit“ angeordnet werden, „wenn die Aufklärung des Sachverhalts auf andere Weise nicht möglich ist“ oder zur Verhütung einer „Straftat von erheblicher Bedeutung“, wenn dies „auf andere Weise nicht möglich ist“ (§ 27 d Abs. 1).

Was unter Straftaten von erheblicher Bedeutung zu verstehen ist, wird – anders als in manchen anderen Polizeigesetzen – klar definiert (§ 2 Nr. 9): In einem abschließenden (leider noch immer zu umfangreichen) Katalog sind Verbrechen, besonders schwere Vergehen und bestimmte andere Vergehen aufgeführt, die „banden- oder gewerbsmäßig“ begangen werden. Das Merkmal „gewohnheitsmäßig“ ist entfallen; außerdem wurde das „Werben für eine terroristische Vereinigung“ aus dem Katalog entfernt, Einbruchsdiebstahl dafür neu aufgenommen.

Die Erhebung personenbezogener Daten in oder aus einer Wohnung durch den verdeckten Einsatz technischer Mittel (Lauschangriff) ist nur zulässig, wenn dies zur „Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit unerläßlich ist und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß die Person, der die Gefahr droht, oder die Person, von der die Gefahr ausgeht, sich in der Wohnung aufhält“ (§ 27 e Abs. 2).

Diese Voraussetzungen sind beispielsweise im Fall einer Geiselnahme gegeben. Langfristige Observationen, Lauschangriffe in oder aus Wohnungen (mit Ausnahme des Einsatzes von sog. Personenschutzsendern) sowie Polizeiliche Beobachtungen (Kontrollmeldungen über ausgeschriebene Personen) bedürfen einer richterlichen Anordnung; bei „Gefahr im Verzuge“ ist eine richterliche Entscheidung unverzüglich herbeizuführen. Bei den übrigen verdeckten Einsätzen ist die Anordnungskompetenz hoch angesiedelt: Sie soll bei der Behördenleitung liegen.

Legislative Novitäten gegen den Trend zum Lockspitzel

Was die neu ausgehandelte Regelung der Verwendung von V-Personen durch die Polizei anbelangt, so werden aus den äußerst negativen Erfahrungen mit dem V-Leute-Unwesen in manchen Deliktsbereichen erstmalig in der Bundesrepublik gesetzliche Konsequenzen gezogen:

So wird künftig normativ ausgeschlossen, daß V-Leute als Lockspitzel bzw. agents provocateurs verwendet werden dürfen. Eine solche Regelung soll nicht nur verhindern, daß bei Dritten der Entschluß, Straftaten zu begehen, geweckt wird, sondern es soll auch verhindert werden, daß aus 'kleinen Fischen' ggf. mit viel 'Vorzeige-Geld', 'große Fische' gemacht werden (§ 27 f Abs. 4).

Mehr Transparenz

Transparenz und die Kontrolle des Polizeiapparates durch den niedersächsischen Landtag sollen wenigstens ansatzweise verbessert werden. Die Landesregierung wird künftig dem Parlament jährlich einen Bericht über die „Entwicklung und die Schwerpunkte polizeilicher Arbeit zur Verhütung von Straftaten und zur Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten“ erstatten müssen; dabei hat sie insbesondere auf den Einsatz besonderer polizeilicher Mittel und Methoden einzugehen – also u.a. auf die Polizei-Praxis im Zusammenhang mit Kontrollstellen, langfristigen Observationen und Polizeilichen Beobachtungen, mit dem verdeckten Einsatz von technischen Mitteln sowie der Verwendung von V-Leuten.

Rot-grüne Koalitionsvereinbarung erfüllt?

Mit den genannten Verbesserungen wird der neu ausgehandelte Entwurf – im Gegensatz zum ursprünglichen Entwurf des Innenministeriums – den in der rot-grünen Koalitionsvereinbarung niedergelegten Grundsätzen weitgehend gerecht – sofern er in den parlamentarischen Beratungen Bestand haben wird. Im Vergleich zu anderen Polizeigesetzen bietet der Gesetzesentwurf, trotz mancher (auch grundsätzlicher) Mängel, gute (auch innovative) Ansätze liberaler Rechtspolitik.

Das bedeutet allerdings nicht, daß damit auch die in der Koalitionsvereinbarung zum Ausdruck kommende Grundintention erfüllt wird. Denn der Grundgedanke dieser Vereinbarung zielt auf eine demokratische und bürgerfreundliche Polizei, deren Arbeit sich grundsätzlich offen, transparent, berechenbar und kontrollierbar gestaltet. Von einer solchen Polizei ist auch das rot-grün regierte Niedersachsen noch meilenweit entfernt.

Rolf Gössner, Rechtsanwalt und Publizist, war als rechtspolitischer Berater der Fraktion Die Grünen im niedersächsischen Landtag an den vorparlamentarischen Verhandlungen über den Polizeigesetz-Entwurf beteiligt.