CILIP Bürgerrechte & Polizei/CILIP 54 (2/96)

Grundsätzliches zu Aktenauskunft und Akteneinsicht - Mehr Licht!

von Peter Schaar und Otto Diederichs
 
Mit dem immer umfassenderen Einsatz neuer Informations- und Kommunikationstechniken wird eine alte Forderung der Bürgerrechtsbewegung aktueller denn je: Das Recht auf Zugang zu Informationen der öffentlichen Verwaltung. Im Kern geht es dabei um die Ersetzung des ´Prinzips der Geheimhaltung´ durch das ´Prinzip der Öffentlichkeit´. Die Forderung nach "prinzipiell freiem Zugang zu Amtsunterlagen, Akten und Datenbeständen staatlicher und kommunaler Behörden", wie es die ´Humanistische Union´ als eine der ersten bereits 1980 forderte (1), steht dabei keineswegs im Widerspruch zum Datenschutz, der immer dann besonders strapaziert wird, wenn es darum geht, staatliches Handeln möglichst im Dunkeln zu halten.
 
Das Gegenteil ist indes der Fall: Bei ihrer Argumentation können sich die Befürworter eines allgemeinen Aktenauskunfts- und Akteneinsichtsrechtes sogar auf frühe Forderungen von Datenschutzexperten selbst stützen.
 
Frühe Forderungen von Datenschützern
 
So heißt es etwa im ersten Bericht des Hessischen Datenschutzbeauftragten Dr. Spiros Simitis, dem ersten deutschen Datenschutzbericht überhaupt: "Gegenüber einer Regierung, die sich auf die Objektivität ihrer Computerergebnisse beruft, könnte eine pauschale Kritik wenig bewirken. Vielmehr wird eine Kritik erst dann sinnvoll, wenn sie den Schein der Objektivität durchbricht, indem sie aufzeigt, aufgrund welcher Bedingungen und Entscheidungen die Computer zu diesen Ergebnissen gekommen sind. Um aber herauszufinden, ob ungenaue Daten, unzureichende Programme oder politische Entscheidungen in Form von Vorgaben oder Annahmen im Spiel sind, ist nicht nur eine gewisse Transparenz des Informationssystems erforderlich. Vor allem müssen die Kritiker über die entsprechende Kenntnis verfügen, damit sie die neuralgischen Punkte aufspüren und damit den Weg für Alternativen öffnen können". (2) Auch der erste Bundesdatenschutzbeauftragte Professor Hans-Peter Bull trat in seinem ersten Rechenschaftsbericht 1979 (noch) für eine weitergehende Offenlegung von Unterlagen der Sicherheitsbehörden ein und empfahl für die Bundesrepublik eine ähnliche Gesetzeslösung wie sie in den USA seit 1967 mit dem ´Freedom of Information Act´ (FoIA) besteht. (3) Dieses Gesetz verpflichtet jede Bundesbehörde zur Offenlegung amtlicher Richtlinien bezüglich der Verwaltungsvorgänge, Gesetzesinterpretationen, Handbücher, Unterlagen, Dokumente, Akten und allgemeinen Amtsvorgänge. Im Klartext: Der Auskunftsanspruch gilt für jedermann und ist an keine Voraussetzungen gebunden. Obwohl auch dieses Auskunftsrecht nicht ohne Ausnahmen ist, sind jedoch auch Akten und Unterlagen von Geheimdienst- und Polizeibehörden nicht generell von einer Offenlegungsverpflichtung ausgenommen (siehe S. 20ff.).
 
Argumente der Bürgerrechtsbewegung
 
Integrierte und (insbesondere durch die moderne Kommunikationstechnologie) koordinierte Information wird zu Wissen - und Wissen bedeutet zugleich Macht. Wenn sich aber ein Kreis von Nutznießern solcher Informationsquellen in bevorzugter Stellung befindet, wie dies bei den Sicherheitsbehörden und der öffentlichen Verwaltung insgesamt, aber auch bei Parteien und Industrieunternehmen der Fall ist, dann konzentriert sich dort ein Wissen, das der überragenden Mehrheit der Bevölkerung nicht zugänglich ist. Der dadurch entstehende Informationsvorsprung verursacht zwangsläufig Machtverschiebungen in der Gesellschaft, die in letzter Konsequenz den Fortbestand der Demokratie gefährden können, wenn durch das Informationsungleichgewicht eine Beteiligung der BürgerInnen an der Gestaltung und Kontrolle der gesellschaftlichen Vorgänge nicht mehr oder nicht ausreichend möglich ist. Ohne ausreichende Informationen können die BürgerInnen nicht oder nur eingeschränkt am staatlichen Geschehen teilnehmen. Information, so zurecht die Definition des amerikanischen Bürgerrechtlers Ralph Nader, ist die Währung der Demokratie. (4)
 
Von diesen Intentionen ging auch die ´Humanistische Union´ (HU) 1980 aus, nachdem die ´Parlamentarische Versammlung des Europarates´ in Straßburg im Jahr zuvor eine entsprechende Empfehlung ´Informationsfreiheit und Zugang der Öffentlichkeit zu Regierungsunterlagen´ verabschiedet hatte. (5) "Die Forderung nach ´freiem Zugang zu Amtsunterlagen´", so die HU, "verlangt einen Informationsanspruch des Bürgers auf zwei Ebenen: Zum einen geht es um Informationen über personenbezogene Daten, d.h. um das Recht des Bürgers, in Erfahrung bringen zu können, welche Daten welche Bürokratien über ihn gesammelt haben. (...) Zum zweiten geht es mit dieser Forderung aber auch darum, Zugang zu sachbezogenen, bisher verwaltungsinternen Informationen und Daten zu bekommen - seien es verwaltungsinterne Gutachten, seien es sonstige Entscheidungsgrundlagen und Akten. Hier herrscht das Recht der Behördenwillkür. Gibt eine Behörde dennoch Daten preis, dann hat dies den Charakter behördlicher public relations; immer ist es aber ein obrigkeitlicher Gnadenakt, wenn einem ´Auskunftsersuchen nachgekommen´ wird. Hier gilt es, den Rechtfertigungszwang umzukehren. Nicht der Bürger sollte verpflichtet sein, seine Auskunftsansprüche zu begründen, sondern die Verwaltung sollte in die Pflicht genommen werden, die Verweigerung von Auskünften begründen zu müssen". (6)
 
Politische Forderungen sind das eine, ihre gesetzmäßige Umsetzung ist das andere. Hier steckt der Teufel - wie so häufig - dann im Detail. Um einen freien Zugang zu Behördenunterlagen auch tatsächlich zu gewährleisten, und ihn nicht durch die bürokratische Praxis zu unterlaufen waren nach Ansicht der HU folgende Grundvoraussetzungen notwendig:
 
"- Durch klare und kurz terminierte Fristen-Regelungen (...) ist zu garantieren, daß der Auskunftsanspruch nicht durch uferloses Hinauszögern der Auskünfte durch die Behörden entwertet wird.
- Durch eine klare Kostenregelung ist sicher zu stellen, daß Behörden nicht über hohe Gebühren den Auskunftsanspruch zum Privileg finanzkräftiger Personen einengen.
- Ausnahmeregelungen sind möglichst eng und eindeutig zu formulieren. Ausnahmeregelungen dürfen keinesfalls pauschal ganze Behörden- oder Verwaltungsgebiete ausgrenzen, (...).
- Im Streitfall hat die Entscheidung bei einem unabhängigen Kontrollorgan (Gericht) zu liegen, dem vorbehaltlos Einsicht in die strittigen Akten und Daten zu geben ist. (...).
- Nach amerikanischem Vorbild ist den Parlamenten der Länder bzw. des Bundes jährlich ein öffentlicher Bericht über die Handhabung des Auskunftsrechts vorzulegen, (...).
- (...)
- Es ist sicher zu stellen, daß der Schutz persönlicher Daten Dritter garantiert ist, ohne daß über diesen berechtigten Schutz der Privatsphäre der generelle Auskunftsanspruch unterlaufen werden kann. (...).
- Die Einlösung eines Auskunftsanspruchs verlangt vorab die Kenntnis darüber, welche Behörden personenbezogene Datenbestände und andere Akten und Entscheidungsunterlagen führen und anlegen. Deshalb ist jährlich ein Bundes- bzw. Landesregister (...) zu veröffentlichen, das Auskunft darüber gibt, welche Behörden zu welchen (spezifizierten) Themen- und Sachbereichen Unterlagen und Datenbestände anlegen und verwalten". (7)
 
Da die öffentliche Diskussion Ende der 70er/Anfang der 80er Jahre insgesamt etwas kümmerlich war, kann es nicht verwundern, daß solche Forderungen weitgehend ungehört blieben.
 
Die Diskussion im politischen Bereich
 
Dabei hatte es ursprünglich auch im politischen Raum gar nicht so schlecht ausgesehen. In ihrer oben erwähnten Empfehlung, hatte es die ´Parlamentarische Versammlung des Europarates´, bereits Anfang 1979 für "wünschenswert" erklärt, "daß die Öffentlichkeit vorbehaltlich einiger unvermeidlicher Ausnahmen Zugang zu den Regierungsunterlagen hat"; und die Auffassung geäußert, "daß jeder Zugang zu den ihn betreffenden Aufzeichnungen und das Recht haben sollte, falsche Angaben zu seiner Person korrigieren zu lassen (...)". (8) Weiterhin empfahl die Versammlung dem Ministerkomitee, alle jene Regierungen der Mitgliedstaaten, die seinerzeit noch keine Regelungen zur Sicherung der Informationsfreiheit getroffen hatten - und dazu zählte auch die Bundesrepublik Deutschland, "aufzufordern, ein System der Informationsfreiheit, d.h. des Zugangs zu Regierungsakten, einzuführen, (...)" sowie "in die Europäische Menschenrechtskonvention eine Bestimmung über das Recht auf Informationsrecherche einzufügen". (9) Es wurde bis heute nichts daraus.
 
Doch machte sich die FDP den Gedanken zunächst zueigen. Auf einem Fachkongreß ´Datenschutz in einem freiheitlichen Rechtsstaat´ im Dezember 1979 erklärte Günter Verheugen, damals noch Generalsekretär der Liberalen: "Wenn man den Grundsatz anerkennt, daß in einer Demokratie der Bürger nicht nur indirekt, mittelbar beteiligt werden darf, über Wahlen oder über die Mitgliedschaft in einer Partei - sondern daß er das Recht zur direkten, persönlichen Beteiligung hat, dann dürfen ihm die dazu notwendigen Informationen nicht vorenthalten bzw. es darf ihm der Zugang dazu nicht erschwert werden. Die vielfach festgestellte Verdrossenheit hängt auch mit dem Informationsgefälle zwischen Verwaltung und Bürger zusammen. Dies allerdings kann man beheben. Ich erinnere Sie an die Beispiele USA und Schweden. Ich plädiere für ein weitgehendes Recht auf Akteneinsicht aller Bürger. Schutz der Privatheit und freier Zugang zu öffentlich relevanten Informationen - das sollte zusammengehören. Und sage mir keiner: Das kann man doch nicht machen, dann bricht alles zusammen. Was allenfalls zusammenbricht, ist die Vorstellung, der Bürger sei für die Verwaltung da, aber nicht die Verwaltung für den Bürger". (10)
 
Mit einem umfangreichen Katalog von Vorschlägen zum Abbau der Bürokratie, zur Liberalisierung des Staates und zur Verbesserung des Umweltschutzes versuchte die FDP dann im Bundestagswahlkampf 1980 auch kritische Stimmen für sich zu gewinnen. Einen Abbau des Mißtrauens gegenüber Behörden versprachen sich die Liberalen dabei u.a. auch von der Einführung eines sogenannten ´Informationsfreiheitsrechts´. Danach sollten alle BürgerInnen die Möglichkeit erhalten, "sich weitgehend über alle Akten- und Verwaltungsvorgänge zu unterrichten". (11) Noch im Herbst des gleichen Jahres trat auch der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesinnenministerium Andreas von Schoeler öffentlich für die Forderungen seiner damaligen Partei ein: "Im Regelfall sollte der Bürger Einblick bekommen. Und nur im Ausnahmefall sollte der Staat sich auf Geheimhaltungsprinzipien berufen können, (...). Das ist in Deutschland natürlich angesichts einer langjährigen Tradition mit dem Geheimhaltungsprinzip eine Revolution; aber ich glaube, wir müssen darüber nachdenken (...)". (12)
 
Selbst bis in die Reihen der ´Jungen Union´ war die Frage nach Aktenauskünften und -einsichtnahmen seinerzeit nachdenkenswert. Der Berliner Landesverband der CDU-Nachwuchsorganisation schlug sogar vor, den Artikel 5 des Grundgesetzes um den Satz zu erweitern: "Das Recht auf Einsicht in alle Behördenakten, Dateien und sonstigen Unterlagen wird gewährleistet" (13), und im Bonner Innenministerium befaßte sich gar eine speziell eingerichtete Arbeitsgruppe mit der Frage, unter welchen Voraussetzung und in welcher Form Zugangsmöglichkeiten zu behördlichen Akten verwirklicht werden könnten. (14) Wirklich mehrheitsfähig waren solche Vorstellungen in den Parteien allerdings nie und so verschwanden solche Überlegungen rasch wieder in den Schubladen. Erst DIE GRÜNEN griffen die Forderung 1985 mit einer Anhörung im Bundestag und 1990 mit ersten eigenen Gesetzentwürfen wieder auf. (siehe S. 14ff.)
 
Dagegen steht heute jedoch eine feste Ablehnungsfront, die von der Verwaltung über die Bonner Regierungsparteien bis weit hinein in die SPD reicht:
 
Für die CDU/CSU ist es überhaupt nicht einzusehen, daß jedermann auch ohne Nachweis eines berechtigten oder rechtlichen Interesses gegenüber der Verwaltung ein umfassendes Informationsrecht haben soll. (15)
 
Die Sozialdemokraten, die in der 11. Wahlperiode, die 1990 endete, selbst noch eine Initiative zur Informationsfreiheit eingebracht und 1991 in einer ´Großen Anfrage´ darauf hingewiesen hatten, daß "die Schere zwischen dem Wissen der öffentlichen Verwaltung über die Bürger und den Informationsmöglichkeiten der Bürger über ihre Verwaltung immer weiter aufgeht" und daraus den Schluß zog, daß eine wirksame Kontrolle des Verwaltungshandelns nicht nur weniger denn je möglich sei und außerdem "heute nötiger als jemals zuvor" sei, (16) will erst einmal weiter abwarten, welche Erfahrungen mit dem 1994 in Kraft getretenen erweiterten Informationszugang im Umweltrecht gemacht werden. (17)
 
Vergleichbar auch die heutige Position der FDP: Angesichts des Konfliktfeldes zwischen der Informationsfreiheit des Bürgers und staatlichen Erfordernissen heiße es weiter abzuwarten und sich des Themas sehr sorgfältig anzunehmen. (18)
 
Auf der EU-Ebene sieht es - zumindest hinsichtlich der Praxis - kaum besser aus. Nachdem dort mit Beginn des Jahres 1994 der Verhaltenskodex über den Zugang der Öffentlichkeit zu den Rats- und Kommissionsdokumenten in Kraft getreten war, (19) testete die britische Zeitung ´The Guardian´ die neue Informationsfreiheit und forderte drei Dokumente an. Vor allem wollten die Briten wissen, mit welchen Argumenten es ihr Außenminister erneut geschafft hatte, daß einzig für Großbritannien die Direktive zum Verbot der Kinderarbeit nicht bindend ist. Weiterhin wurden Entscheidungen des Rechtsausschusses zur Immigrationspolitik und Dokumente des Agrarrates angefordert. Tatsächlich erhielt die Zeitung die Protokolle zur Kinderarbeit, die übrigen wurden ihr jedoch verweigert. Als der ´Guardian´ dieser Ungleichbehandlung seines Antrages auf den Grund ging, stellte sich heraus, daß der Herausgabe der Papiere zur Kinderarbeit ein "administrativer Fehler" zugrunde lag. (20) (Vom ´Europäischen Gerichtshof´ in Den Haag wurde die Entscheidung des Rates, die Herausgabe der Protokolle zu verweigern, im Oktober 1995 für nichtig erklärt (21)). Auch als Ende 1995 und Anfang 1996 der britische Journalist Tony Bunyan wiederholt um Informationen aus dem Bereich der EU-Justiz- und Innenminister ersuchte, erhielt er nur Einsicht in einen Teil der Dokumente. Die weitergehenden Ersuchen wurden stets von einer Phalanx aus Deutschland, Frankreich, Belgien, Luxemburg, Italien, Österreich und Spanien abgelehnt. Insbesondere wurde die Herausgabe derjenigen Dokumente verweigert, aus denen sich auf das Abstimmungsverhalten einzelner Mitliedstaaten schließen ließ. (22)
 
Freier Zugang zu Umweltinformationen?
 
Im Sommer 1994 ist die ´EG-Richtlinie über den freien Zugang zu Umweltinformationen´ (UIR) (23) - wenn auch mit vierjähriger Verzögerung - formal auch in deutsches Recht umgesetzt worden. Allerdings entspricht das ´Umweltinformationsgesetz´ (UIG) (24) kaum den Intentionen der Richtlinie und ist bereits Gegenstand eines Anfechtungsverfahrens auf europäischer Ebene. Mit großer Phantasie hat es der Gesetzgeber verstanden, sämtliche denkbaren Ausnahmeregelungen der UIR zugunsten amtlicher Geheimhaltung und zum Ausschluß eines direkten Informationszuganges für die BürgerInnen auszulegen. "Das UIG", so die Kritik Arno Scherzbergs, "bleibt in weiten Teilen hinter dem gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Minimum an Publizität zurück. Ein Anspruch auf Akteneinsicht wird dem Bürger verwehrt, der Kreis der zugangsgewährenden Stellen ist auf Spezialbehörden eingegrenzt, die Ausnahmebestimmungen sind derart unbestimmt und weit gefaßt, daß ihr Anwendungsbereich den des verbleibenden Zugangsrechts bei weitem übersteigt, und dem noch nicht entmutigten Antragsteller wird sein Informationsbegehren durch Androhung einer kostendeckenden Gebühr von bis zu 2.000 DM verleidet. So ist die von der Richtlinie vorgegebene Regel der Informationsfreiheit in ihr Gegenteil verkehrt". (25) Die schlechten praktischen Erfahrungen, die in den wenigen Versuchen, die BürgerInnen bisher unternommen haben, um ihr Informationszugangsrecht trotzdem durchzusetzen, gemacht wurden, bestätigen diese Kritik. Es fragt sich daher, um welche Art von Erfahrungen, die abzuwarten seien, es der SPD eigentlich geht.
 
Fazit
 
Im Gegensatz zu dem rasanten, allgegenwärtigen technischen Fortschritt in der Informationstechnologie hat sich das politische Bewußtsein nicht in gleichem Maße weiterentwickelt. Auch nach mehr als fünfzehnjährigem politischen Ringen um einen Informationszugang der BürgerInnen, der zumindest dem z.T. seit Jahren bestehenden Standard in anderen Ländern entspricht, ist es im Ergebnis zu keinem Fortschritt gekommen. Die Bundesregierung zeigt sich von allen Initiativen unbeeindruckt. Konsequent wird das Anliegen nach mehr Verwaltungstransparenz ignoriert. Nicht viel anders sieht es bei der SPD aus. Diese Zurückhaltung steht dabei in einem geradezu absurden Mißverhältnis gegenüber Forderungen nach mehr Transparenz privaten Handelns der BürgerInnen, wie sie etwa für die Verbrechensbekämpfung oder zur Verhinderung von Sozialleistungs- oder Asylmißbrauch erhoben werden.
 
Peter Schaar ist stellvertretender Datenschutzbeauftragter in Hamburg
Anmerkungen
(1)Humanistische Union, LV Berlin (Hg.), Freie Akteneinsicht, Berlin 1980, S. 5
(2)Der Hessische Datenschutzbeauftragte, Erster Tätigkeitsbericht des Hessischen Datenschutzbeauftragten vorgelegt zum 31. März 1972 gemäß § 14 des Hessischen Datenschutzgesetzes vom 7. Oktober 1970, in: Tätigkeitsberichte des Hessischen Datenschutzbeauftragten und die Stellungnahmen der Hessischen Landesregierung aus der Zeit von 1972 bis 1977, Wiesbaden 1977, Tz. 4.2.1., S. 28v
(3)Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, Erster Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG), in: Deutscher Bundestag (Hg.), Zur Sache 2/79, S. 87
(4)journalist 5/80, S. 42
(5)Parlamentarische Versammlung des Europarates, Empfehlung Nr. 854 (1979) v. 1.2.79
(6)Humanistische Union, LV Berlin (Hg.), Freie Akteneinsicht, Berlin 1980, S. 5-6
(7)Humanistische Union, LV Berlin, Für einen vorbehaltslosen Auskunftsanspruch des Bürgers gegenüber der öffentlichen Verwaltung - ein Forderungskatalog der Humanistischen Union, Landesverband Berlin v. 4.7.80
(8)Parlamentarische Versammlung des Europarates, Empfehlung Nr. 854 (1979) v. 1.2.79
(9)Ebd.
(10)Zit. nach: Humanistische Union, LV Berlin (Hg.), Freie Akteneinsicht, Berlin 1980, S. 16
(11)Der Tagesspiegel v. 12.1.80
(12)PANORAMA v. 5.8.80, zit. nach: Humanistische Union, LV Berlin (Hg.), Freie Akteneinsicht, Berlin 1980, S. 15
(13)Der Abend v. 8.8.80
(14)Zeitschrift für Rechtspolitik 11/81, S. 278
(15)BT-Drucksache 12/7568 v. 17.5.94, S. 4
(16)BT-Drucksache Drs. 12/1273, S. 1
(17)SPD-MdB Dorle Marx im Innenausschuß am 27.4.94
(18)FDP-MdB H.J.Otto, ebd.
(19)Amtsblatt der EG, L340/41 v. 31.12.93
(20)Neue Zeit v. 14.6.94
(21)Urteil v. 19.10.95 - Rs. T-194/94, in: Computer und Recht 6/96, S. 368
(22)statewatch, No. 3/96, S. 1 u. 22
(23)90/313/EWG
(24)BGBl 1994 I, S. 1490
(25) DVBl. 1994, S. 745

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