Da Auskünfte und Einsichten aus bzw. in Akten von deutschen Behörden im allgemeinen schon außerordentlich schwer zu erhalten sind - bis hin zur faktischen Unmöglichkeit, ist es um so erstaunlicher, daß ein solches Recht auch bei den Sicherheitsbehörden besteht. Dennoch ist die Aktenauskunft für Betroffene (und zwar nur für Betroffene) in sämtlichen Polizeigesetzen der Länder und in fast allen Verfassungsschutzgesetzen verankert. Interessant wird somit die Frage, unter welchen Voraussetzungen Aktenauskunft gewährt wird und in welchem Umfange die BürgerInnen von diesem Recht Gebrauch machen.
Im März 1980 teilte der seinerzeitige parlamentarische Staatssekretär im Bundesinnenministerium Andreas von Schoeler (damals FDP) dem Innenausschuß des Bundestages mit, im Sommer des Jahres sollten neue 'Richtlinien für die Errichtung und Führung von Dateien über personenbezogene Daten beim Bundeskriminalamt' (Dateirichtlinien) in Kraft treten. Darin werde erstmalig auch ein Auskunftsanspruch für die BürgerInnen geregelt. Wesentliche Schwierigkeiten beim Abstimmungsprozeß mit den Ländern (als den Datenlieferanten) seien nicht zu befürchten. "Künftig wird grundsätzlich Auskunft erteilt - bis auf begrenzte Ausnahmen", so von Schoeler. (1) Der für das Bundeskriminalamt (BKA) zuständige Ministerialrat Kurt Fritz schätzte die polizeilichen Dateien, die künftig auskunftsfähig sein würden, gar auf 80%. (2) Bereits im zweiten Halbjahr 1980 verlangten daraufhin 370 BürgerInnen Auskunft darüber, ob beim BKA Daten über sie gespeichert seien. Im Vorgriff auf die zu erwartende neue Regelung teilte das BKA daraufhin 240 Personen mit, daß keine Erkenntnisse über sie vorhanden seien, 100 erhielten die Mitteilung, daß über sie Informationen vorhanden seien und in 30 Fällen wurde die Auskunft verweigert. (3) Im Frühjahr 1981 traten die Dateirichtlinien schließlich in Kraft - und parallel dazu ebenfalls die bundeseinheitlich geltenden 'Richtlinien für die Führung kriminalpolizeilicher personenbezogener Sammlungen', kurz 'KpS-Richtlinien', die ebenfalls eine Auskunftsregelung für Betroffene enthielten. (4)
Auskünfte bei den Polizeien
Sowohl die BKA- wie auch die KpS-Richtlinien besaßen jedoch bereits eine entscheidende Vorbehaltsklausel: "Die Auskunftserteilung unterbleibt, soweit
- die Auskunft die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährden oder sonst dem Wohle des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde,
- die personenbezogenen Daten oder die Tatsache ihrer Speicherung nach einer Rechtsvorschrift oder ihrem Wesen nach, namentlich wegen der überwiegenden berechtigten Interessen einer dritten Person, geheimgehalten werden müssen,
- die Auskunft sich auf die Übermittlung personenbezogener Daten an die in § 12 Abs. 2 Nr. 1 BDSG genannten Behörden bezieht, falls diese nicht zustimmen,
- die Stelle, die die Daten angeliefert hat, die Auskunftserteilung ausgeschlossen hat". (5)
Dieser Sicherheitsvorbehalt gewann in der Folge zunehmend die Oberhand. Für die Berliner Polizei z.B. bestätigte deren Landeskriminaldirektor Manfred Kittlaus 1985 die Existenz einer "Zehner-Patsche", nach der jedem zehnten unbescholtenen Bürger "zur Abwehr sogenannter Ausforschungsversuche" die Auskunft verweigert werde. Ausdrücklich bezog sich Kittlaus dabei auf die Vorbehaltsklausel der KpS-Richtlinien, die dies bei einer "Gefährdung der öffentlichen Sicherheit" ausdrücklich zuließe. (6)
Ungeachtet des 'Volkszählungsurteils' von 1983 sind die KpS- Richtlinien auch heute noch gültig, die eigentlich notwendige Novellierung fand nicht statt.
Ebenso gelten für Auskunftsanträge beim Bundeskriminalamt die 'Dateirichtlinien' von 1981 bislang unverändert. Sie sehen vor, daß das BKA neben einer eigenen Auskunft auch "denjenigen Verbundteilnehmer, der die Daten angeliefert hat, um Übernahme der Bearbeitung des Antrages bitten" kann; "bei Anlieferung durch mehrere Verbundteilnehmer richtet sich die Bitte an das Land, in dem der Betroffene seinen Wohnsitz hat oder zuletzt hatte". (7) Übernimmt das BKA die Beantwortung selbst und werden dabei auch Daten betroffen, die von anderen als den Länderpolizeien (Verfassungsschutzämter, Interpol u.a.) angeliefert wurden, so hat es die Antwort zuvor mit diesen abzustimmen.
Da ein Gesetz stets Vorrang vor einer Verwaltungsvorschrift hat, sind bei den Polizeien der Länder für eine zu erteilende Auskunft aus Dateien und Akten die jeweiligen Polizeigesetze maßgebend. Dementsprechend unterschiedlich fallen die Regelungen aus, und ein Blick in diese Paragraphenwerke birgt manche Überraschung.
Zunächst einmal enthalten (mit Ausnahme von Mecklenburg-Vorpommern und dem Saarland) alle Gesetze die Forderung an die Anfragenden, bereits im Antrag Gründe und/oder Hinweise zum Auffinden der Daten anzugeben. (8)
Vergleichsweise großzügige Auskunftsregelungen bestehen in Brandenburg, in Mecklenburg-Vorpommern, dem Saarland und Schleswig- Holstein, wo den PetentInnen auf Antrag Auskünfte über die gespeicherten Daten, den Zweck und die Rechtsgrundlage der Speicherung sowie die Herkunft (Brandenburg/Saarland) und Empfänger von Übermittlungen und die Teilnehmer an automatisierten Abrufverfahren (Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein) zu erteilen sind. In Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein besteht zudem für die Betroffenen die Möglichkeit der Akteneinsicht. (9) In Bremen ist anstelle einer Aktenauskunft auch die Möglichkeit der Akteneinsicht gegeben.
In Baden-Württemberg, Hamburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt enthalten die Gesetze keine eigene Auskunftsregelung sondern lediglich Verweise auf das entsprechende Landesdatenschutzgesetz, das in solchen Fällen dann stets greift. (10) In Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen fehlen Auskunftsregelungen im Polizeigesetz gänzlich, (11) womit auch hier der Weg über den Datenschutzbeauftragten führt.
Nutzung des Auskunftsrechtes I
Interessant wird angesichts dieser Voraussetzung die Frage, in welchem Umfange die BürgerInnen ihr Recht auf Aktenauskunft/- einsicht nutzen. Eine stichprobenartige Prüfung in den Berichten der Datenschutzbeauftragten und die Nachfrage bei verschiedenen Landeskriminalämtern ergab dabei folgendes Bild:
- Beim Bundeskriminalamt in Wiesbaden gingen 1994 insgesamt 145 Auskunftsanträge ein, die vom BKA selbst bearbeitet wurden; 1995 waren es 227. Bis auf eine Anfrage aus dem Jahre 1995 wurden alle Anträge beantwortet. Die durchschnittliche Bearbeitungsdauer beträgt dabei zwei bis drei Wochen. (12)
- Im bayerischen Landeskriminalamt gehen jährlich zwischen 100 und 200 Auskunftsanträge ein; eine eigene Statistik hierzu wird nicht geführt. In 5% bis max. 10% der Fälle wird die Auskunft verweigert. Ein einfacher Auskunftsvorgang benötigt dabei bis zum Abschluß ca. vier bis sechs Wochen; Anfragen mit gleichzeitigem Löschungsbegehren (und dies ist die Mehrzahl) können sich allerdings ein Jahr und länger hinziehen. (13)
- Die zentrale Auskunftsstelle des Berliner Landeskriminalamtes zählte 1994 insgesamt 323 und in 1995 immerhin 272 Auskunftsanträge. In beiden Jahren wurden jeweils 10 Anfragen aus Geheimhaltungsgründen nicht beantwortet, wobei die durchschnittliche Bearbeitungsdauer ca. drei bis vier Monate dauert. Die "Zehnerpatsche" des Herrn Kittlaus existiert heute nicht mehr. (14)
- In Brandenburg gingen im vergangenen Jahr als Folge einer Aktion des Datenschutzbeauftragten beim Landeskriminalamt und den fünf Polizeipräsidien jeweils rund 80-100 Anfragen mittels einer standardisierten Postkarte aus dem sog. 'Datenscheckheft' ein. (15)
- Seit Bestehen des Landeskriminalamtes Mecklenburg-Vorpommern sind dort insgesamt erst drei Auskunftsanträge eingegangen. Die Bearbeitungsdauer beträgt zwischen sechs und zehn Wochen, da die Petenten zunächst aufgefordert werden, zu ihrer Person eine Bestätigung des Landeseinwohneramtes nachzureichen. (16)
- Beim niedersächsischen LKA sind in den Jahren 1994/95 jeweils 17 Anträge zur Auskunft aus den Kriminalakten eingegangen und bis auf einen Fall sämtlich beantwortet worden. Die Gesamtzahl der eingegangenen Auskunftsanträge läßt sich indes nicht ermitteln, da die Abt. 6 (Polizeilicher Staatsschutz) hierzu keine Statistik führt; es seien jedoch "relativ wenig". Ungewöhnlich schnell ist das LKA in Hannover mit der Bearbeitung; zwischen einem Tag und zwei Wochen benötigt man dort lediglich. (17)
- Das Landeskriminalamt des Saarlandes erhielt 1994 insgesamt 11 Anträge auf Aktenauskunft und im Jahre 1995 ebenfalls lediglich 12, von denen alle beantwortet wurden. Die durchschnittliche Bearbeitungsdauer beträgt dabei ca. zwei bis drei Wochen. (18)
Auskünfte von Verfassungsschutzbehörden
Eine ähnliche Bandbreite an Auskunftsregelungen wie bei der Polizei findet sich auch in den Verfassungsschutzgesetzen:
Das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) erteilt auf Antrag dann Auskunft, wenn der/die Anfragende "hierzu auf einen konkreten Sachverhalt hinweist und ein besonderes Interesse an einer Auskunft darlegt".(19) Die Auskunftsverpflichtung umfaßt dabei nicht die Herkunft oder die Empfänger der Daten. Ebenso bedarf eine Auskunftsverweigerung keiner Begründung.
Nahezu wortgleiche Regelungen bestehen für die Verfassungsschutzämter in Baden-Württemberg und Mecklenburg-Vorpommern. (20) In Berlin ist eine Auskunftsverweigerung zumindest "insoweit zu begründen, daß eine verwaltungsgerichtliche Nachprüfung der Verweigerungsgründe gewährleistet wird, (...)". (21)
Keine eigenen Auskunftsregelungen besitzen das Bremische und das Hamburgische Verfassungsschutzgesetz; hier gilt für Auskunftsverlangen das Landesdatenschutzgesetz. (22)
Für die Ämter in Bayern und Rheinland-Pfalz besteht eine Verpflichtung zur Auskunft ausdrücklich nicht.(23) Somit greift auch hier das Datenschutzgesetz.
Einen grundsätzlichen Anspruch auf Auskunft ohne eigene Vorleistungen der FragestellerInnen sehen die Verfassungsschutzgesetze in Brandenburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen vor. (24) Gleiches gilt für das Saarland, soweit es sich um personenbezogene Daten handelt. Für weitergehende Auskünfte müssen zunächst nähere Angaben gemacht werden, "die das Auffinden der Informationen mit angemessenem Aufwand ermöglichen". (25)
Das in seinen Auskunftsregelungen 'bürgerfreundlichste' Gesetz gilt in Brandenburg. Dort ist den Anfragenden auf Antrag auch eine Akteneinsicht zu gewähren. "Auskunft und Akteneinsicht können sich auf Antrag auch auf die Herkunft der Daten, den Zweck ihrer Übermittlung und die Empfänger von Übermittlungen innerhalb der letzten zwei Jahre erstrecken".
Eine (allerdings erheblich eingeschränktere) Akteneinsichtsregelung kennt auch das Berliner Gesetz (§ 32 LfVG).
Ebenso wie bei den Regelungen für den Polizeibereich gelten allerdings auch für die Verfassungsschutzbehörden wieder diverse Vorbehaltsklauseln, die Auskünfte und Einsichtnahme nicht unerheblich einschränken können.
Nutzung des Auskunftsrechtes II
Die ebenfalls stichprobenartige Ermittlung von Auskunftsanträgen an die Verfassungsschutzämter ergab folgendes Bild:
-Vom Bundesamt für Verfassungsschutz selbst war bis zum Druckbeginn keine Auskunft zu erhalten. Dem aktuellen Bericht des 'Bundesbeauftragten für den Datenschutz' sind folgende Zahlen zu entnehmen: Von insgesamt 72 im Jahre 1994 eingegangenen Anträgen wurden 53 vollständig beantwortet und in zwei Fällen gab es eine Teilauskunft. Bei den restlichen 17 Anträgen wurde die Auskunft abgelehnt. (26) Rückschlüsse auf die Bearbeitungsdauer sind somit nicht möglich.
- Beim bayerischen LfV gehen jährlich ca. 60-70 Auskunftsanträge ein. Obgleich ein Auskunftsanspruch nicht besteht, beantwortet das LfV eingehende Anfragen nach "pflichtgemäßem Ermessen". Ähnlich wie beim dortigen LKA wird der Prozentsatz der Auskunftsverweigerung mit 5% bis 10% angegeben; die Dauer der Vorgangsbearbeitung schwankt zwischen zwei bis drei Tagen und drei bis vier Wochen. (27)
- Aufschlußreich ist die Situation in Berlin. Dort trat 1989 ein neues, von der rot-grünen Regierungskoalition verabschiedetes Verfassungsschutzgesetz in Kraft, in dem erstmalig eine Aktenauskunfts- und Akteneinsichtsregelung enthalten war. Ein formloser Antrag genügte. (28) Bis zum Jahresende 1989 gingen beim LfV, das eigens eine 'Arbeitsgruppe Aktenauskunft' gebildet hatte, insgesamt 1.238 Anträge ein. (29) Nach dem Regierungswechsel 1990 wurde das Gesetz 1992 geändert und die Auskunftsvoraussetzung erschwert. Bis Ende 1993 zählte das Amt daraufhin noch 211 Anträge, 1994 waren es 68, 1995 insgesamt 81 und bis zum Mai 1996 noch 14. In siebeneinhalb Jahren Berliner Auskunftspraxis ergibt dies eine Gesamtzahl von gerade einmal 1.612 Anträgen. In wievielen dieser Fälle die Auskunft verweigert worden ist, war nicht zu erfahren; statt dessen wies man darauf hin, in nicht unerheblichem Maße blieben Anträge schon deshalb unerledigt, weil sich die PetentInnen nach einer Weile einfach nicht mehr meldeten.
- Beim LfV Brandenburg sind 1995 nach der bereits erwähnten Aktion des Datenschutzbeauftragten insgesamt 101 Anträge eingegangen und sämtlich beantwortet worden. In diesem Jahr sind es bislang 19 Anträge, die ebenfalls abschließend erledigt wurden, wobei die durchschnittliche Bearbeitungsdauer zwei bis vier Wochen beträgt. Ein Antrag auf Akteneinsicht wurde in keinem Falle gestellt. (30)
- Das LfV in Bremen erhielt während der letzten zwei Jahre lediglich 1995 einen einzigen Auskunftsantrag. Allerdings bearbeitet das Amt nur "qualifizierte Anfragen", d.h. bei den PetentInnen wird zunächst nach Gründen für ihren Antrag nachgefragt. Erfolgt daraufhin keine entsprechende Rückmeldung, ist der Vorgang abgeschlossen. (31)
- Vom Inkrafttreten des Niedersächsischen Verfassungsschutzgesetzes am 21.11.92 bis zum Ende des Jahres 1993 gingen beim LfV in Hannover insgesamt 41 Auskunftsbegehren ein. (32) Eine Zahl von ca. 30 Anträgen pro Jahr bestätigt das Amt auch für 1995. Bei zwei bis drei Anträgen werde die Auskunft zumeist verweigert. Für die Dauer des Auskunftsvorganges werden drei bis vier Wochen angegeben. (33)
- Auffallend abstinent sind auch die BürgerInnen in Thüringen. Seit Inkrafttreten des dortigen Verfassungsschutzgesetzes Ende Oktober 1991 bis Ende Juni 1996 haben dort insgesamt erst fünf BürgerInnen bei der Behörde um Auskunft nachgesucht. Die Bearbeitungsdauer eines solchen Antrages liegt bei ca. 10 Tagen. (34)
Für den 'Militärischen Abschirmdienst' (MAD) und den 'Bundesnachrichtendienst' (BND) ist die Auskunft "entsprechend § 15 des Bundesverfassungsschutzgesetzes" geregelt. (35) Ebenso wie beim BfV waren auch bei MAD und BND keine eigenen Angaben zu erhalten. Der BND verwies immerhin an den Datenschutzbeauftragten. Laut dessen Tätigkeitsbericht gingen 1994 beim MAD 31 Auskunftsanträge ein, von denen 29 beantwortet wurden und in einem Falle eine Teilauskunft erteilt wurde. An den BND wurden 1994 insgesamt 13 Anträge gerichtet; Auskunft wurde allerdings nur in fünf Fällen gegeben. (36) Über die Bearbeitungsdauer kann nichts gesagt werden.
Über die Qualität der erteilten Aktenauskünfte ist mit diesen Zahlen allerdings noch nichts ausgesagt. (siehe S. 38ff.) Wieweit bspw. das BfV seinen Spielraum bei der Auskunftserteilung nutzt, illustriert ein Beispiel: Dem Verfasser ist im Rahmen eines unterdessen mehrjährigen Verwaltungsgerichtsprozesses gegen das LfV Berlin bekannt geworden, daß das Kölner Amt im Juni 1986 in Berlin eine Anfrage zu seiner Person gestellt hat. Obgleich damit sowohl ein 'konkreter Sachverhalt' benannt werden konnte, wie auch ein besonderes Interesse an einer umfassenden Auskunft gegeben ist, wurde ein an das BfV gerichteter Auskunftsantrag lapidar damit beantwortet, daß "keine Daten beim BfV zu Ihrer Person gespeichert sind. Eine Beantwortung der in diesem Zusammenhang von Ihnen gestellten Fragen erübrigt sich daher". (37)
Schlußbetrachtung
Während die recht weitreichenden Möglichkeiten einer Aktenauskunft/Akteneinsicht in die Unterlagen der ehemaligen Stasi rege genutzt werden (bis Ende 1995 gingen bei der sog. 'Gauck-Behörde' insgesamt fast drei Millionen Anträge ein, davon ca. ein Drittel von Privatpersonen (38)) ist das Interesse an den Unterlagen der aktiven Sicherheitsbehörden äußerst gering.
Festzustellen bleibt demnach, daß selbst die beschränkten Auskunftsrechte von den BürgerInnen der Bundesrepublik kaum genutzt werden. Die Gründe hierfür dürften zu jeweils gleichen Teilen sowohl bei der Unkenntnis eines solchen Rechtes wie auch bei einem allgemeinen Desinteresse der Bevölkerung liegen. Es bedeutet zugleich auch, daß da, wo Betroffenenrechte kaum wahrgenommen werden, die BefürworterInnen eines allgemeinen Informationsfreiheitsgesetzes noch eine harte 'Kernerarbeit' vor sich haben werden.
HTML-Auszeichnung: U. Pieper - 12.09.1996