- Hätten Sie die Güte gehabt, eine Revolution zu machen ...
Als der erste 1990 frei gewählte Premierminister danach befragt wurde, weshalb die Regierung bei der Einführung entscheidender Veränderungen auf wichtigen Gebieten so zögerlich handle, antwortete er: "Hätten Sie die Güte gehabt, eine Revolution zu machen ...". Diese Worte sagen einiges über den Charakter des politischen Wandels aus; die 'Wachablösung' spielte sich auf äußerst friedliche Art und Weise ab. Alle entscheidenden Gesetze, einschließlich der verabschiedeten neuen Verfassung kamen am 'runden Tisch' in Verhandlungen zwischen der (kommunistischen) Regierungspartei und der damaligen Opposition zustande. Sicherlich, war Ungarn zu diesem Zeitpunkt sowohl in der Wirtschaftspolitik wie auch in der allgemeinen demokratischen Entwicklung den übrigen sozialistischen Staaten um einige Schritte voraus. So fand z.B. bereits 1972 die Einhaltung der Menschenrechte Eingang in die Verfassung. Dennoch fand, trotz anscheinend großer qualitativer Änderungen, eher ein evolutionärer Wandel in der Demokratisierung statt. Im Zuge der umfassenden Verfassungsreform von 1989 (einschließlich erweiterter Menschenrechtsgarantien) verabschiedete das Parlament zugleich ein neues Grundgesetz, das auch neue Regelungen über die Streitkräfte und die Polizei enthielt. Ein wichtiger Grundsatz war dabei die strikte Trennung zwischen Polizei und Armee. Auch die Befugnisse der Polizei bei der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung wurden stark eingeschränkt.
Die Polizei (Rendörség) befand sich während dieser Zeit in einer delikaten Lage. Auf der einen Seite spürte sie die unvermeidbare Veränderung der Verhältnisse und demonstrierte Verständnis für frühere Auswüchse, die sie nur unter der Diktatur geduldet habe. Insbesondere bei Demonstrationen zeichnete sie sich durch wirklich konstruktives und flexibles Verhalten aus. Diese Zurückhaltung trug zweifellos dazu bei, daß die Atmosphäre im wesentlich friedlich geblieben ist. Gleichzeitig jedoch wurden die Ermessensspielräume zielstrebig dazu benutzt, aus der sozialistischen Ära soviel Macht wie möglich zu bewahren.
Erste Veränderungen im Zuge der 'Danube-Affäre'
Mitten in diesen Prozeß des friedlichen Wandels platzte im Januar 1990 die 'Danube-Affäre' wie eine Bombe, als bekannt wurde, daß legale Parteien und Organisationen weiterhin geheimdienstlich überwacht worden waren. Die ertappten Dienste waren zu diesem Zeitpunkt formal noch immer der Polizei unterstellt. Trotz aller Verweise darauf, daß die Staatssicherheit innerhalb der Vollzugspolizei weitgehend autark sei, geriet die Polizei insgesamt unter heftigen Beschuß. Selbst die noch herrschenden Kräfte des alten Regimes mußten erkennen, daß weitreichende Reformen in der Struktur der Sicherheitskräfte notwendig waren. So wurden verschiedene Schritte unternommen, die eine politisch neutrale Polizeiarbeit garantieren sollten. Um diese komplexen Fragen jedoch umfassend zu diskutieren, fehlte die Zeit. Deshalb erhielten die neuen Regelungen einen vorläufigen Charakter - mit dem Versprechen, daß weitere, grundsätzliche Veränderungen nach den Wahlen durchgeführt werden sollten.
Als erster Schritt wurden im Januar 1990 per Ministererlaß die Dienstvorschriften für die Polizei veröffentlicht. Was ohne Zweifel eine positive Entwicklung darstellte, wenn man bedenkt, daß solche Vorschriften zuvor immer geheimgehalten worden waren. Gleichzeitig muß allerdings daran erinnert werden, daß dies keineswegs mit der Verfassung übereinstimmte. Diese schrieb vor, daß alle Bestimmungen zur Organisation und Arbeit der Polizei durch das Parlament zu erlassen seien. Dem Innenminister stand zwar das Recht zu, normative Vorschriften zu erlassen, sein Recht, generelle Anweisungen zu erteilen, war indes stark eingeschränkt.
Die wichtigsten Änderungen, die aufgrund des Skandals durchgeführt wurden, betrafen den Einsatz verdeckter Methoden, unter besonderer Berücksichtigung der Nachrichtendienste. Das Gesetz Nr. X von 1990(1) sollte nun die Privatsphäre und die freie politische Betätigung bis zu dem Zeitpunkt garantieren, an dem eine grundsätzliche Reform durchgeführt sein würde. Obwohl das Gesetz sich lediglich mit den Bestimmungen zum Einsatz verdeckter Mittel und Methoden befaßte, regelte es doch zugleich auch die Trennung zwischen dem Schutz nationaler Sicherheit und gewöhnlichen Polizeifunktionen. Zu den erfolgversprechendsten Vorschriften gehörte dabei jene, die vorsah, daß Betroffene von ihrer Überwachung informiert werden müßten, wenn kein rechtlich gesicherter Grund für die weitere Geheimhaltung mehr bestand.
Rückblick: Das Erbe der Vergangenheit
Die erste ungarische Landespolizei wurde 1872 auf der Grundlage des Gesetzes über den Status von Budapest in der Hauptstadt selbst gegründet. 1881 wurde dann zur Aufrechterhaltung von Recht und Ordnung auf dem Lande die 'Nationalgendarmerie' geschaffen. Diese trug ausgesprochen militärische Züge und verfügte über keine administrativen Befugnisse. Die Gendarmerie hatte die Anordnungen durchzusetzen, die von den (zivilen) Staatsorganen und den örtlichen Behörden erlassen wurden. Mit Verabschiedung des Regierungserlasses Nr. 5.047 im Jahre 1919, der die Zusammenfassung der städtischen Polizeien zu einer Landespolizei regelte, setzte die Zentralisierung der Polizei ein. Der Erlaß verfügte außerdem, daß die Polizei bei der Durchsetzung von Recht und Ordnung zu allem ermächtigt war, das nicht ausdrücklich durch ein Gesetz verboten war. Außerhalb der Städte sorgte weiterhin die Gendarmerie für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung.
Der Artikel 50 des Budapester Polizeigesetzes von 1881 hatte die Polizei zwar zu einer zivilen Einrichtung erklärt, doch unterstand das Wachpersonal einer ausgesprochen militärisch geprägten Dienstordnung. Die Gendarmerie unterstand als militärische Organisation dem Verteidigungsminister. Außerdem war die Armee neben ihrem Auftrag zur Landesverteidigung auch verpflichtet, zur Aufrechterhaltung der inneren Ordnung beizutragen. Sowohl die Polizei wie auch die Gendarmerie besaßen deshalb das Recht, zur Unterstützung Militär anzufordern, wenn ihre eigene Stärke in besonderen Situationen nicht ausreichte.
Mit der Begründung, daß die Gendarmerie während der deutschen Besatzung Ungarns maßgeblich an Deportationen beteiligt gewesen sei, wurde sie 1945 aufgelöst. Die Polizei blieb bestehen und übernahm zusätzlich Staatsschutzaufgaben. Mit der Zusammenfassung von Polizei und Gendarmerie erreichte die Militarisierung der Polizeiarbeit ihren Höhepunkt. Seit dieser Zeit hat die ungarische Polizei ihre militarisierte innere Struktur und ihr äußeres Profil bewahrt. Trotz aller Betonung der zivilen Natur kriminal- und ordnungspolizeilicher Aufgaben der Polizei, hat das Militär aus dieser Tradition heraus immer beträchtlichen Einfluß bei der Bewahrung der öffentlichen Ordnung behalten.(2) Alle Bemühungen um eine Dezentralisierung der Polizei hatten aufgrund der kommunistischen Machtübernahme und ihrer zunehmenden Einflußnahme auf die Polizei keine Chance. Die einzige erwähnenswerte Veränderung bestand in der späteren Herauslösung der Staatsschutzorgane und der Schaffung einer eigenständigen 'Staatssicherheit'. Diese arbeitete unter direkter Aufsicht der Partei und wurde schließlich nach der Revolution von 1956 wieder in die allgemeine Polizei eingegliedert.
Bereits vor dem Zusammenbruch der kommunistischen Diktatur forderten oppositionelle Kräfte die 'Sprengung' des Unterdrückungscharakters des Polizeiapparates. Es gab sogar einen breiten Konsens nach einer Demokratisierung der Polizei durch die Unterstellung unter lokale Verwaltungen. Die aus den ersten freien Wahlen von 1990 hervorgegangene Regierungskoalition verzichtete allerdings darauf, die früheren Konzepte der Parteien umzusetzen. Veränderungen in der Polizeistruktur wurden in ungewisse Zukunft verschoben.
Heute ist das 'Nationale Hauptquartier' der Brennpunkt einer zentralisierten Polizeimacht. Der 'Nationale Polizeikommissar', der zwar vom Premierminister ernannt wird, jedoch dem Innenminister verantwortlich ist, ist der oberste Befehlshaber aller ungarischen Polizisten. Seine beiden Stellvertreter mit der Bezeichnung 'Generaldirektoren' tragen die Verantwortung für die Kriminalpolizei und die uniformierte 'Schutz'Polizei. Normalerweise - jedoch nicht in allen Fällen - wird die unmittelbare Befehlsgewalt durch die Polizeihauptquartiere der 19 Landkreise ausgeübt.
Spezialeinheiten wie etwa die Flughafenpolizei oder die 'Zentrale Bereitschaftspolizei' (Aufstandspolizei) sind dem 'Nationalen Hauptquartier' direkt unterstellt.
Polizeiliche Kontrolle der Transformation statt kontrollierter Transformation der Polizei
Zentralisierung und Militarisierung als die wesentlichen Merkmale der Polizei überlebten so den politischen Wechsel im Großen und Ganzen. Als einzige ernsthafte Reformbestrebung blieb nur die Erneuerung des polizeilichen Führungspersonals auf Kreis- und Gemeindeebene. Zur Erarbeitung von Personalvorschlägen wurden Komitees gegründet, in denen Angehörige des Innenministeriums, des Hauptquartiers der Bundespolizei, relevanter Forschungseinrichtungen, der örtlichen Selbstverwaltungen und der Mannschaftsgrade der Polizei vertreten waren. Auf der Grundlage schriftlich eingereichter Bewerbungen und mündlicher Vorträge der Kandidaten sollten Personalvorschläge erarbeitet werden. Diese wurden anschließend von Gremien der örtlichen Selbstverwaltung diskutiert, ehe ein hierzu extra befugter Polizeipräsident die Ernennung vornehmen konnte. Ohne Zustimmung der lokalen Gremien durfte keine Ernennung stattfinden.
Abgesehen davon, daß ein Bewerber die rechtlichen Voraussetzungen erfüllen mußte, gab es keine weitergehenden Kriterien. Somit konnten amtierende Polizeichefs, ehemalige Parteisekretäre oder jeder andere Bürger mit der erforderlichen Erfahrung auf dem Gebiet der Strafjustiz eine Bewerbung einreichen. Unter diesen Umständen entschieden sich die Ausschüsse (einer unter dem Vorsitz des Verfassers) dafür, professionelle Kriterien, Wertvorstellungen und die sicherheitspolitischen Zukunftspläne der einzelnen Kandidaten zur Grundlage ihrer Empfehlungen zu machen.
Da nur wenige Bewerbungen überhaupt eingingen, war es eher typisch, daß die ehemaligen Polizeichefs die besten Resultate im Auswahlprozeß erzielten. Entsprechend sprachen die Ausschüsse ihre Empfehlungen aus, der sich in der Regel die Selbstverwaltungen anschlossen. Weil diese Praxis der politisch beabsichtigten Veränderung jedoch zuwiderlief wurden die Ernennungen auf Landkreisebene vom Bundespolizeipräsidenten einfach übergangen, indem er die amtierenden Polizeichefs absetzte und durch neue ersetzte. Meist waren dies die früheren Stellvertreter jener örtlichen Polizeichefs.
Der ganze Vorgang läßt sich am Beispiel des derzeitigen stellvertretenden Leiters der Bundespolizei, András Túrós gut darstellen: Vor der politischen Wende in Ungarn bekleidete er das Amt eines stellvertretenden Innenministers und war damit für die Polizei zuständig. Das heißt, daß er vor 1990 zugleich Präsident der Bundespolizei war. Die neue Regierung ernannte dann einen Zivilisten zum Präsidenten, und Túrós übernahm die Funktion des stellvertretenden Bundespolizeipräsidenten. Da der neue Präsident als ehemaliger Richter aber über keinerlei Praxis in der Polizeiarbeit verfügte, behielt er die Kontrolle über sämtliche 'professionellen' Angelegenheiten.
András Túrós war vor 1990 ein eifriger Vertreter einer harten Linie, die Menschenrechte wenig beachtete. Er ist immer noch stellvertretender Bundespolizeipräsident, ohne in seinem Amt ernsthaft umstritten zu sein.
Obwohl mehr als 50% des früheren Polizeipersonals aus den verschiedensten Gründen aus dem Dienst ausgeschieden sind, hat es innerhalb der Polizei - wie das Beispiel zeigt - keine Umstürze gegeben.
Daß man nicht innerhalb kurzer Zeit das Personal einer Polizei auswechseln kann, ohne daß dies zu Verlusten bei der professionellen Arbeit führt, leuchtet ein. Eine wesentliche Voraussetzung, dies zu ändern, ist die Ausbildung. Zu Recht beschloß die Polizeiführung daher 1991, daß eine Mindestausbildung von zwei Jahren die unabdingbare Voraussetzung zur Ausübung polizeilicher Aufgaben sei. Unglücklicherweise werden solche klaren Standards jedoch durch die täglichen Erfordernisse immer weiter ausgehöhlt. Heute haben wir eine Art deutscher Bereitschaftspolizei, bei der die Ausbildungseinrichtungen bei einer zentralisierten 'Aufstandspolizei' angesiedelt sind. Mit der Folge, daß es einen zunehmenden Trend auf die Praxisorientierung bzw. Dienstverrichtung gibt, statt daß in der Ausbildung neue Wertvorstellungen für die Polizeiarbeit vermittelt würden. Die Überbetonung der 'normalen Dienstverrichtung' in der Ausbildung führt dazu, daß konservative Kräfte im Verlauf der beruflichen Sozialisierung der Polizeischüler zunehmend die Oberhand gewinnen. Das gilt um so mehr, als die 'praxiserfahrenen' Ausbilder ihre eigene Praxis während der sozialistischen Ära gesammelt haben. Zu solchen immanenten Widersprüchen in der Ausbildung kommt die Tatsache, daß demobilisierte Soldaten die Möglichkeit erhielten, sich binnen weniger Wochen zu Polizisten ausbilden zu lassen. Hier herrschte die Vorstellung, daß die beim Militärdienst erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten auch für die Polizeiarbeit recht nützlich wären.
Eingeschränkte Bürgerrechte
Ein deutliches Beispiel für eine massive Einschränkung von Freiheitsrechten stellt das 1993 erlassene Gesetz Nr. LXXXVI über 'Einreise, Aufenthalt und Einwanderung' dar.(3) In § 28 Abs. 4 heißt es: "Zur Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen durch Ausländer ist die Polizei berechtigt, Privatwohnungen und andere private Räumlichkeiten zu betreten." Das bedeutet im Ergebnis nichts anderes, als daß die Polizei ohne Durchsuchungsbefehl jederzeit in Wohnungen eindringen kann, nur um die Einhaltung rein administrativer Vorschriften zu kontrollieren. Es versteht sich, daß Polizeibeamte eine Vorliebe dafür entwickelt haben, solche 'Kontrollbesuche' nachts durchzuführen, da die Menschen nachts am häufigsten zu Hause anzutreffen sind. Von dieser Art ließen sich weitere ähnliche Ermächtigungen anführen. In seiner Rede zum neuen Polizeigesetz von 1994 erläuterte Innenminister Peter Boross den Hintergrund des Gesetzes: "Der Grad an Freiheit, den ein Rechtsstaat einräumt, steht nur jenen zu, die das Gesetz respektieren."(4) Das soll wohl heißen, daß all jene, die gegen das Gesetz verstoßen, damit ihre bürgerlichen Freiheitsrechte verwirken.
Auch bietet das Polizeigesetz keinen Ansatz für eine wirkliche Kontrolle polizeilicher Tätigkeiten. Natürlich gibt es das Parlament, Ombudsmänner (ein Hauptombudsman, ein stellvertretender Ombudsman, ein Ombudsman für Minderheiten, und ein vierter Ombudsman für den Datenschutz) sowie die Staatsanwaltschaft, die Kontrollfunktionen über die Polizei ausüben. Abgesehen davon und von Strafverfahren und einigen Verwaltungstreitverfahren, erfolgt die Aufsicht über die Polizei in erster Linie durch die Polizei selbst. Beschwerden sind innerhalb von acht Tagen bei der Polizei einzulegen. Kommt es zu keiner Einigung mit den Petenten, wird der Fall von der nächst übergeordneten Polizeiinstanz endgültig entschieden. Selbstverständlich besteht auch die allgemeine Möglichkeit einer Verwaltungsgerichtsklage zur Anfechtung einer solchen Entscheidung. Allerdings handelt die Polizei für gewöhnlich, selbst bei Freiheitsentziehungen, ohne größere schriftliche Begleitmaßnahmen. Viele polizeiliche Maßnahmen sind, im Unterschied zu formalen Entscheidungen (z.B. Bescheide), daher gerichtlich gar nicht zu überprüfen - obwohl Abschnitt 70/K der ungarischen Verfassung vorschreibt, daß alle Entscheidungen, welche die bürgerlichen Freiheitsrechte verletzen, gerichtlich überprüfbar sein müssen.
Polizei und Geheimdienste
Die als Reaktion auf die genannte 'Danube-Affäre' verabschiedeten Gesetze sorgten anfangs für eine klare Trennung zwischen der Polizei und den neu geschaffenen nationalen Sicherheitsdiensten.
Als schließlich 1994 das neue Polizeigesetz5 verabschiedet wurde, hatte sich die Betrachtung des Verhältnisses von Polizei und Nachrichtendiensten bereits wieder gewandelt. Dabei muß darauf hingewiesen werden, daß dieses Gesetz die ungarische Polizei mit einem kompletten Arsenal an verdeckten Mitteln und Methoden ausstattete: Heimliche Wohnungsdurchsuchungen, Abhörmaßnahmen und Postüberwachung bedürfen einer richterlichen Anordnung; alle anderen verdeckten Methoden, etwa der Einsatz von Informanten und Verdeckten Ermittlern oder die Einrichtung von Scheinfirmen, sind von einer näheren Überprüfung hingegen ausgeschlossen.
Das Polizeigesetz (§ 86 Abs. 2d) erlaubt es den Geheim- bzw. Nachrichtendiensten nun, Daten aus den Kriminalakten der Polizei anzufordern. Einzige Voraussetzung ist die Mitteilung über das jeweilige Verarbeitungsziel, das im Einklang mit den gesetzlichen Aufgaben des Dienstes stehen muß. Eine weitere wichtige Bestimmung (§ 69) betrifft die Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten bei der Ermittlung krimineller Aktivitäten. Sie dient dem Zweck, die ausschließliche Ermächtigung, wonach nur die Polizei Ermittlungen entsprechend den Vorschriften des Strafverfahrensgesetzes durchführen darf, rechtlich zu regeln. Vor der Ermittlung eines hinreichenden Tatverdachts (der für die Eröffnung eines formalen Ermittlungsverfahrens ausreichend ist), haben die nationalen Sicherheitsdienste jedoch nicht nur das Recht, sondern auch die Verpflichtung, ebenfalls Informationen über kriminelle Aktivitäten zu sammeln, welche die Sicherheit des Staates bedrohen oder andere Werte, die unter dem besonderen Schutz des Strafgesetzbuches stehen. Bereits der begründete Verdacht auf eine mündliche Absprache zur Verschwörung zieht somit nach dem Legalitätsprinzip bereits kriminalpolizeiliche Ermittlungen nach sich. Ein derartig früher Eingriff bei Handlungen, die unter Umständen zu einer Straftat führen können, sind ohne unverhältnismäßige Einschränkungen bei den Bürgerrechten und - freiheiten jedoch nicht denkbar.
Nachdem sie die Berechtigung für verdeckte politische Operationen verloren hatten, suchten die nationalen Sicherheitsorgane nach neuen Tätigkeitsfeldern, um ohne wesentliche Prestige- und Machteinbußen weiterzubestehen. Das 'organisierte Verbrechen' bot - wie überall auf der Welt - auch in Ungarn ein erfolgversprechendes Argument: Die Notwendigkeit, gegen dieses hoch konspirative Phänomen geheime Ermittlungsmethoden einzusetzen, erwies sich für viele Parlamentarier als hinreichend überzeugend. Daß die Polizei bereits mit solchen Ermächtigungen ausgestattet war, wurde in den Hintergrund gedrängt.
Das Gesetz Nr. CXXV von 1995(6) über die 'Nationalen Sicherheitsdienste' erfüllte die Bedürfnisse des Apparates weitgehend und ermächtigte die Nachrichtendienste dazu, alle Versuche zu bekämpfen, welche die wirtschaftliche, wissenschaftlich-technologische oder finanzielle Sicherheit der Republik Ungarn bedrohen. Weiterhin sind sie mit dafür zuständig, den illegalen Drogen- und Waffenhandel zu bekämpfen. Darüber hinaus haben die Angehörigen der Nachrichtendienste in ihrem Zuständigkeitsbereich (auch ohne in kriminalpolizeiliche Ermittlungen einbezogen zu sein), das Recht zur Vorbeugung von Straftaten oder der Festnahme von Tätern, ggf. Gewalt anzuwenden. Hierzu gehört auch das Recht, Schußwaffen einzusetzen. Damit erlangten sie eindeutig wieder Polizeivollmachten. Ein wesentliches Merkmal demokratischer Staaten, die deutliche Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten durch deren Ausschluß von der Exekutivgewalt, ist damit aufgehoben.(7)
Das Gesetz sieht folgende 'Nationale Sicherheitsdienste' vor:
- Das 'Nachrichtenbüro' (IH) als Auslandsnachrichtendienst;
- das 'Nationale Sicherheitsbüro' (NBH), zuständig für Spionageabwehr und Innere Sicherheit;
- das 'Militärnachrichtenbüro' (KFH) als militärisches Gegenstück zum 'Nachrichtenbüro' und das 'Militärsicherheitsbüro' als das militärische Gegenstück des 'Nationalen Sicherheitsbüros';
- der 'Sonderdienst für nationale Sicherheit' (NBSZ), eine allgemeine Hintergrundorganisation für alle Dienste, die berechtigt sind, geheime Informationen zu erheben und zu nutzen - also auch für die Polizei.
Der NBSZ stellt den übrigen Sicherheitsbehörden die für eine geheime Datensammlung notwendige technische Ausrüstung zur Verfügung. Hier werden zudem die meisten Informationen weiterverarbeitet. Das bedeutet zwar nicht zwingend auch eine Zusammenführung der verschiedenen Datensammlungen, läßt zumindest jedoch die Möglichkeit eines offenen Datenaustausches zwischen Polizei und Geheimdiensten zu. Dies gilt um so mehr, als das 'Gesetz über die Nationale Sicherheit'8 keine Barrieren vor dem gegenseitigen Austausch von Informationen errichtet.
Die organisatorische Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten hat also lediglich formalen Charakter. Zu einem Schutz von Bürgerrechten vor einem unkontrollierbaren Austausch von persönlichen Daten hat sie nicht geführt. Statt für eine konsequente Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten zu sorgen, hat das Parlament im Gegenteil eine Doppelung der Dienste geschaffen. Die nachträgliche Information der Bürger und Bürgerinnen über eine geheime Überwachung wurde durch die neue Gesetzgebung ebenfalls wieder abgeschafft.
Polizei und Militär
Eine wesentliche Bestimmung der 1989 erlassenen Zusatzklauseln zur Verfassung verfügte die Trennung von Polizei und Streitkräften. Art. 40/B Abs. 2 lautet: "Die Streitkräfte dürfen nur eingreifen in Zeiten eines Notstandes, der in Übereinstimmung mit der Verfassung ausgerufen wird; im Falle bewaffneter Angriffe, die auf einen Sturz der verfassungsmäßigen Ordnung gerichtet sind oder einer absoluten Machtübernahme; in Fällen bewaffneter Auseinandersetzungen oder bei einer anderen Gewaltanwendung, die eine umfassende Gefahr für die Sicherheit von Leben und Eigentum der Bürger darstellt und der Einsatz der Polizei nicht ausreicht."(9)
Diese Erklärung scheint in Übereinstimmung mit demokratischen Verfassungsnormen zu stehen. Damit waren allerdings die Grundlagen für die weitergehende Gesetzgebung und strukturelle Entwicklung in diesem Bereich vorgezeichnet. So gab es z.B. keine Diskussion mehr darüber, ob der Grenzschutz in eine rein polizeiliche Organisationsstruktur überführt werden solle. Dabei war die Herauslösung des Grenzschutzes aus der Mititärstruktur ursprünglich eines der wesentlichen Ziele der Regierung von 1990. Bereits 1993 hatten sich die politischen Ziele dieser Regierung jedoch grundlegend gewandelt. Mit Hinweis auf den Krieg im ehemaligen Jugoslawien und anderen Spannungen an den Grenzen Ungarns wurde, statt einer weitreichenden demokratischen Reform des Grenzschutzes, eine neue Zusatzklausel zum Grundgesetz erlassen, die ihn ausdrücklich ermächtigte, auch polizeiliche Aufgaben zu übernehmen. Das Gesetz von 1994 hat hieran nichts geändert.
Die endgültige Rückkehr zu den Organisationsgrundsätzen der totalitären Diktatur erfolgte 1996 mit der Verabschiedung des 'Gesetzes über die Dienstbeziehungen der Offiziere der Bewaffneten Organe'.10 Es regelt die Rechte und Pflichten aller Offiziere, die in eine gemeinsame militärische Struktur eingebunden sind. Im Gesetz wird allgemein der Begriff "bewaffnete Organe" verwendet - obwohl z.B. die Brigaden der Feuerwehr natürlich nicht bewaffnet sind. Militär und Grenzschutz, die Polizei und der Justizvollzugsdienst, nationale und lokale Feuerwehren, der Zoll und die Finanzbehörden, der Zivilschutz und die Nationalen Sicherheitsdienste - sind von diesem Gesetz gleichermaßen betroffen. Absoluter Gehorsam und alle sonstigen äußeren Anzeichen einer Militärstruktur - einst vom Innenminister der ersten demokratischen Regierung vehement abgelehnt - stellen erneut die grundlegenden Prinzipien zur Führung "bewaffneter Organe" dar.
Internationale Beziehungen
Am 22. Mai 1990 schrieb Dietmar Schlee (CDU), der damalige Innenminister Baden-Württembergs, einen Brief an seinen ungarischen Kollegen Balazs Horváth. Der Brief, (eine Antwort auf eine Anfrage Horváths, der um argumentative Unterstützung gebeten hatte) enthielt eine Reihe von Argumenten für die Notwendigkeit einer Zentralisierung der Polizei. Es gab nicht den leisesten Hinweis, daß auch die Dezentralisierung ihre Vorteile haben könnte. Weiterhin unterließ es Schlee, auf zwei wichtige Punkte hinzuweisen. Die allgemeine Ablehnung einer zentralisierten Polizei in der Bundesrepublik und den Unterschied zwischen Polizei und (ziviler) Ordnungsbehörde. Dieser war ihm sehr wohl geläufig, und selbstverständlich verwendete er die passenden Termini (z.B. "Vollzugspolizei" für die exekutiv handelnde Polizei). Allerdings waren sie kaum nachvollziehbar für ungarische Beamte, die nur Polizeiorganisationen mit verworrenen Kompetenzen zur Zwangsanwendung bei gleichzeitigen weitreichenden administrativen Vollmachten kannten.
Während der parlamentarischen Debatte zum Polizeigesetz von 1994 interpretierte Innenminister Peter Boross, der Nachfolger von Horváth und ebenfalls ein ausgesprochener Hardliner, in seiner Rede die Ergebnisse des 1993 in Budapest abgehaltenen 'Weltkongresses der Kriminologen' als eine klare Aufforderung zur Schaffung einer starken Polizei.(11) Das allerdings verkürzte die Resultate des Kongresses nun in ganz erheblichem Maße.
Soweit vorab zur selektiven Rezeption ausländischer (Rechts)Normen in Ungarn.
Zwar gehörte Ungarn bereits zu den Gründungsstaaten der IKPO/INTERPOL; unter dem kommunistischen Regime gab es jedoch entweder gar keine Kontakte, oder aber diese beschränkten sich auf die Beziehungen zu den anderen sozialistischen Staaten, insbesondere zur sowjetischen Miliz. Anfang der 80er Jahre vollzog sich dann eine vorsichtige Öffnung nach Westen und 1981 ist Ungarn der INTERPOL erneut beigetreten. Pilotprojekt war dabei die bilaterale Kooperation mit Österreich als erstem westlichen Staat (1979). Mit der Öffnung der Grenzen und der Aufhebung der letzten, noch bestehenden Reisebeschränkungen wurde der Ausbau internationaler Polizeikooperation dann zur dringenden Notwendigkeit. Seither sind eine ganze Reihe von Vereinbarungen auf Regierungsebene getroffen worden. In erster Linie gilt dies für die direkte Kooperation bei der Bekämpfung von illegalem Drogen- und Waffenhandel sowie zur Bekämpfung des Terrorismus und des organisierten Verbrechens. Solche Vereinbarungen bestehen unterdessen mit Deutschland, Italien, der Ukraine und vielen anderen Staaten.
Neben den Kontakten, die vom 'Nationalen Polizeihauptquartier' in Budapest ausgehen, gibt es inzwischen eine Reihe von Kooperationsvereinbarungen zwischen Fachdiensten und Territorialeinheiten. Jede Polizei auf Landkreisebene hat unterdessen bspw. eine internationale Partnerorganisation (z.B. in den Niederlanden), und im Rahmen solcher Kontakte sind nicht nur professionelle Arbeitskontakte, sondern auch persönliche, freundschaftliche Kontakte zustandegekommen.
Besonders wichtig sind die Bemühungen, Polizisten aus verschiedenen mittel- und osteuropäischen Staaten gemeinsam auszubilden. Die Initiative hierzu ging von den Innenministerien Ungarns und Österreichs aus. Die daraus entstandene 'Mitteleuropäische Polizeiakademie' (MEPA)(12) verfügt über keinen festen Sitz, sondern wechselt bewußt zwischen den Mitgliedsstaaten, um den Studenten so die Möglichkeit zu geben, einen direkten Einblick in die Organisation und die Arbeit der verschiedenen Polizeien zu gewinnen.
Der Unterricht findet in deutscher Sprache statt.
Eine weitere internationale Fortbildungseinrichtung ist die 1995 in Budapest eingerichtete Akademie des amerikanischen FBI. Allerdings sind durchaus Zweifel anzumelden, ob der dort gelehrte Polizeistil für Europa der richtige sein kann, wenn z.B. Polizisten das harte amerikanische 'stop and frisk'-Vorgehen erlernen, mit dem Bürger auf offener Straße nach Waffen durchsucht werden. In Ungarn trägt kaum jemand eine Waffe und die Gefahr, daß von einem Angehaltenen ein Angriff ausgeht, ist äußerst gering. Hier wird durch die Art der Ausbildung eine potentiell vorhandene Aggressionshaltung gegen verdächtigte Personen eher noch verstärkt. Im europäischen Rechtssystem verletzten solche rauhen Methoden schlichtweg das Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Ebenso problematisch ist es, wenn die Methoden des Kampfs gegen das organisierte Verbrechen in den Vordergrund gerückt werden, während verfassungsrechtlich garantierte Bürgerrechte und Kontrollinstitutionen für die Sicherheitsbehörden kaum behandelt werden.
Auch über solche Fortbildungseinrichtungen hinaus erhält die ungarische Polizei starke Unterstützung aus dem Westen. Genaue Daten sind jedoch nur schwer zu ermitteln. Dies liegt sowohl an ihrer vertraulichen Natur wie auch daran, daß diese Unterstützung selten in Form direkter Hilfeleistungen gewährt wird, sondern eher indirekt in Form von Kostenübernahmen für Projekte, die ihrerseits wieder von ausländischen Einrichtungen und Firmen durchgeführt wurden.(13)
Schlußbemerkung
Die Entwicklung der ungarischen Polizei nach dem politischen Wechsel ist aus bürgerrechtlicher Sicht wirklich enttäuschend. In naher Zukunft sind hier auch keine weitreichenden Reformen zu erwarten. Allenfalls könnte Druck aus dem Westen zu einigen bescheidenen Verbesserungen führen, da die Regierung dem Beitritt Ungarns zur EU (besonders dem Schengener Abkommen) sowie zur NATO höchste Priorität einräumt. Allerdings scheinen Sicherheitsüberlegungen der westlichen Staaten ein größeres Gewicht zu besitzen als die Einhaltung von Bürgerrechten in den ehemals totalitären Staaten Mittel- und Osteuropas.
István Szikinger ist Polizeiforscher am 'Constitutional & Legislative Policy Institute' in Budapest
Anmerkungen
HTML-Auszeichnung: Martina Kant - 27.04.1997