- Über die Aussagekraft der Lagebilder

Auf der jüngsten Arbeitstagung des Bundeskriminalamtes machte dessen Vizepräsident mit kritischen Bemerkungen zu den polizeilichen Lagebildern über 'Organisierte Kriminalität' (OK) Schlagzeilen.(1) Das von den Polizeien in den 80er Jahren in die Öffentlichkeit beförderte Thema habe zu "unseriösen Dramatisierungen oder Verallgemeinerungen" geführt, in deren Folge es zu einer "Banalisierung des OK-Begriffs" gekommen sei. Gegenüber diesen Tendenzen müsse darauf hingewiesen werden, daß selbst die von der Polizei aufwendig erstellten OK-"Statistiken Pseudoexaktheit vorspiegeln" und "qualitative Aussagen über OK" "ein aussagefähiges Berichtswesen und eine qualifiziertere Analyse" voraussetzten.(2)

Daß die Polizei ihre bekannte Diagnose wachsender und zunehmend gefährlich werdender 'Organisierter Kriminalität' auf eine solide, von Politikern und Öffentlichkeit nachvollziehbare Grundlage stellen wollte, stand Pate bei dem Vorhaben, 'Lagebilder Organisierte Kriminalität' zu schaffen. Nachdem sich Polizei und Justiz in den OK-Richtlinien 1990 auf eine Arbeitsdefinition verständigt hatten und die politischen Auseinandersetzungen um das 'Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer Erscheinungsformen der Organisierten Kriminalität' (OrgKG) zunahmen, "beauftragte die AG Kripo Anfang 1992 die Kommission OK kurzfristig mit der Erstellung eines Gesamtlagebildes für das Jahr 1991".(3) Seither erstellen die Polizeien (der BGS seit 1993) nach einheitlichen Kriterien und Verfahren jährliche 'Lagebilder Organisierte Kriminalität'. In ihnen soll das der Polizei bekannte Wissen über organisierte Kriminalität zusammengetragen und die OK-Bedrohung in Fakten (Statistiken und exemplarischen Fallschilderungen) dargestellt und bewertet werden.

Erstellung

Bei den Lagebildern handelt es sich um die nachträgliche Bewertung der im Vorjahr von der Polizei ermittelten Fälle: Sämtliche Polizeidienststellen in Deutschland werden aufgefordert zu prüfen, ob sie im letzten Jahr Ermittlungen führten, die den Kriterien der OK-Definition entsprechen. Mit Hilfe eines einheitlichen Erhebungsrasters werden die Fälle zum Jahresende an die OK-Auswertungen der Landeskriminalämter gemeldet. Dort werden sie daraufhin überprüft, ob sie tatsächlich die von der Definition geforderten Merkmale aufweisen. Die so entstehenden OK-Lagen der Länder werden beim Bundeskriminalamt (BKA) mit den Meldungen der Bundespolizeien zu einem bundesweiten Lagebild zusammengefügt. Erfaßt werden sowohl die im vergangenenen Jahr abgeschlossenen wie die noch laufenden Ermittlungsverfahren.
Im Unterschied zur Polizeilichen Kriminalstatistik sollen die OK-Lagebilder bereits von ihrem Anspruch her mehr sein als bloße Arbeitsstatistiken. Denn die Zuordnung von Ermittlungen zur 'Organisierten Kriminalität' hängt von Bewertungen ab. Dabei entscheiden die Kriterien der Definition über die Aufnahme in das Lagebild. Sie lautet:
"Organisierte Kriminalität ist die von Gewinn- oder Machtstreben bestimmte planmäßige Begehung von Straftaten, die einzeln und in Gesamtheit von erheblicher Bedeutung sind, wenn mehr als zwei Beteiligte auf längere oder unbestimmte Dauer arbeitsteilig
(a) - unter Verwendung gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen,
(b) - unter Anwendung von Gewalt oder anderer zur Einschüchterung geeigneter Mittel oder
(c) - unter Einflußnahme auf Politik, Medien, öffentliche Verwaltung, Justiz oder Wirtschaft zusammenwirken."(4)

Mit einer Ausnahme (mehr als zwei Beteiligte) sind die Elemente der Definition selbst jedoch ausgesprochen interpretationsbedürftig: Ob Straftaten in ihrer Summe von erheblicher Bedeutung sind, ob Verhaltensweisen als Versuch der Einschüchterung oder der Einflußnahme betrachtet werden, ob geschäftsähnliche Strukturen vorliegen - alle diese Merkmale sind wenig bestimmt. Um überhaupt zu einer Eingrenzung zu kommen, müssen OK-Fälle alle generellen Merkmale (des ersten Absatzes) sowie eines der drei speziellen Merkmale a - c im zweiten Teil der Definition aufweisen. Da wirtschaftskriminalistische Verfahren immer das erste spezielle Kriterium erfüllen, werden sie nur als organisierte Kriminalität gewertet, wenn Hinweise auf Gewalt oder Einflußnahmen vorliegen.

Die wichtigsten Ergebnisse der Lagebilder sind in Tabelle 1 zusammengefaßt.(5) Die anschließende Kommentierung kann sich leider nur auf diese aggregierten Daten beziehen, denn eine Auseinandersetzung mit den Lagebildern insgesamt ist nicht möglich, da sie als 'VS-Nur für den Dienstgebrauch' eingestuft sind.

Tabelle 1:
Bundeslagebild Organisierte Kriminalität

	1987- 19911	19922	19933	1994	1995	1996
Verfahren - davon Erstmeldungen	369 369	641 546	776 477	789 497	787 472	845
Internationale Tatbegehung in %	47,2	63	67,9	66,1	69,5	>75
Spezielle Definitions- merkmale wiesen auf in % Alternative a) Alternative b) Alternative c)	55,6 45,8 23,3	73,6 43,1 22,9	79,8 52,8 17,0	75,4 57,5 17,9	79,8 47,9 16,2
Einzeldelikte	104.938	60.564	42.246	97.877	52.181	47.916
Tatverdächtige	5.149	8.352	9.884	9.256	7.922	8.384
Bewaffnung der Tatverdächtigen in %	4,91	8,9	9,2	7,7	6,3
Ausländeranteil in %	50,57	51	54,5	58,7	63,6	62,2
Schaden (in Mio. DM)	3.451	1.033	1.872	3.449	673	2.700
Geschätzte Gewinne (in Mio. DM)	756	674	766	1.231	718	1.250

¹ 9 Bundesländer und BKA
² Bundesländer und BKA
³ ab 1993: 16 Bundesländer, BKA und BGS

Betrachtet man die Statistik insgesamt, so fällt einerseits eine relative Stabilität der OK-Lage und andererseits gegenläufige Entwicklungen einzelner Merkmale ins Auge. Die Zahl der OK-Verfahren veränderte sich z.B. ab 1993, seit die Fälle aller 16 Länderpolizeien, des BKA und des BGS erfaßt werden, kaum. Erst von 1995 auf 1996 nahm sie um fast 10% zu. Parallel dazu stieg die Zahl der Tatverdächtigen, und die Schadenssumme vervierfachte sich sogar im Vergleich zum Vorjahr. Gleichzeitig nahmen die Einzeldelikte um mehr als 4.000 ab. Daraus ließe sich der Schluß ziehen, daß 1996 mehr Ermittlungsverfahren gegen mehr Tatverdächtige geführt wurden, die zwar weniger Straftaten, aber einen größeren Schaden zum Gegenstand hatten. Vermutlich ist eine solche Schlußfolgerung jedoch unsinnig, da Einzelfälle die aggregierten Daten erheblich verfälschen. So wurden z.B. die höchsten Schäden bislang in den Jahren 1991 und 1994 ermittelt. Rund 2 Mrd. DM der 3,45 Mrd. DM, die 1991 als Schaden ausgewiesen wurden, entfielen auf ein wirtschaftskriminalistisches Verfahren; und in der fast gleich hohen Schadenssumme von 1994 waren die 2,5 Mrd. DM Schaden aus der 'Balsam-Pleite', ebenfalls einem wirtschaftskriminalistischen Betrugsverfahren, aufgenommen.(6) Bei 82.000 der mehr als 104.000 erfaßten OK-Delikte von 1995 handelte es sich um Vermögensdelikte, die aus zwei Verfahren stammten. Darunter ein wirtschafts-kriminalistisches Verfahren aus Nordrhein-Westfalen mit 50.000 Betrugsdelikten.(7)
Nimmt man den Verlauf einzelner Merkmale der Verfahren, so läßt sich kaum eine einheitliche Entwicklung feststellen. Verglichen mit 1992 wurden 1996 bei fast gleichbleibender Tatverdächtigenzahl fast 12.000 Delikte weniger registriert. Die Bewaffnung der Täter sank im selben Zeitraum um 2,6%, die Schadenssumme um ein gutes Drittel und der Anteil der Verfahren mit korruptiven Elementen (Merkmal c der Definition) nahm um mehr als 6% ab. Selbst die Steigerungen für 1996 in Rechnung gestellt, sind diese Zahlen ungeeignet, eine bedrohliche Zunahme organisierter Kriminalität in Deutschland zu belegen.
Angesichts der enormen polizeilichen Anstrengungen im Kampf gegen 'die Organisierte Kriminalität' wären deutlichere Steigerungen zu erwarten gewesen: Zum einen dürfte das aufwendige Erhebungsverfahren nach nunmehr sechs Jahren zur Routine geworden und rein technische Erfassungsprobleme oder die geringe Akzeptanz eines mit zusätzlicher Schreibarbeit verbundenen Fragebogens überwunden sein. Zweitens sind in allen polizeilichen Zentralstellen OK-bezogene Auswertungseinheiten geschaffen worden, deren Aufgabe u.a. darin besteht, OK-relevante Szenen, Milieus, Personen, Straftaten etc. zu erkennen. Drittens haben die Länderpolizeien ihre gezielt auf OK gerichteten Dienststellen erheblich ausgebaut. Daneben gibt es in allen Ländern ein flächendeckendes System von OK-Verbindungsbeamten, die für die Informationsflüsse zwischen den 'normalen' und den OK-Polizeien verantwortlich sind. Offensichtlich, so muß man schlußfolgern, gelingt es auch mit größerem polizeilichen Aufwand nicht, das seit Jahrzehnten vorausgesagte OK-Wachstum zu belegen.

Organisierte und andere Kriminalität

Bleibt man zunächst auf der quantitativen Ebene und vergleicht das OK-Lagebild und die Ergebnisse der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) für 1995,(8) so ergibt sich folgendes Bild: Den 52.181 OK-Delikten standen 6.668.717 Delikte in der PKS gegenüber (OK-Anteil = 0,78%). 2.118.104 Tatverdächtige ermittelte die Polizei 1995, in den OK-Verfahren waren 7.922 Tatverdächtige erfaßt (0,37%). Im OK-Lagebild 1995 sind 2.036 Gewaltdelikte registriert; die PKS hat für dasselbe Jahr 170.170 Delikte der Gewaltkriminalität erfaßt (1,2%). Der ermittelte Schaden aus den OK-Verfahren des Jahres 1995 betrug 673 Mio. DM, in der PKS wurde der durch die registrierte Kriminalität in 1985 verursachte Schaden mit rund 25,13 Mrd. DM berechnet (2,7%). Die Zahlen sind nicht unmittelbar vergleichbar, weil die OK-Statistiken auch die laufenden polizeilichen Ermittlungen enthalten; die PKS-Zahlen können aber die Größenordnungen verdeutlichen.
Mit den Daten der OK-Lagebilder läßt sich weder belegen, daß 'die Organisierte Kriminalität' in den letzten Jahren in der Bundesrepublik insgesamt zugenommen hat, noch kann auf sie ein relevanter Anteil der Gesamtkriminalität zurückgeführt werden. Weil diese Schlußfolgerungen offensichtlich sind, werden in der Diskussion um die Existenz von OK und deren Ausmaß zwei argumentative Auswege beschritten. Der erste zielt auf vermeintliche OK-Eigenheiten, die deren höhere Gefährlichkeit indizieren sollen, der zweite auf das große Dunkelfeld bei OK-Delikten.

Zu den Merkmalen, die besondere OK-Gefahren anzeigen sollen, gehört die Entwicklung der Gewalt- und der Korruptionsdelikte sowie der Anteil ausländischer Tatverdächtiger. Nimmt man die Alternative b der Definition als Gradmesser der OK-Gewalt, so sank ihre Bedeutung von 1994 auf 1995 um fast 10%. Die Zahl der Gewaltdelikte in den OK-Verfahren nahm insgesamt leicht ab, und der Anteil der OK-Verfahren mit Gewaltanwendung wurde 1995 gegenüber dem Vorjahr halbiert. In der PKS wurde hingegen eine Zunahme der Gewaltkriminalität um 8,9% für denselben Zeitraum festgestellt. Als im Lagebild für 1994 vermehrt Gewaltdelikte in OK-Verfahren registriert worden waren, wurde dies als "ein weiteres Indiz für die wachsende Gewaltbereitschaft von OK-Straftätern" angeführt.(9) Als die Zahlen ein Jahr später zurückgingen, wurde vor dem Umkehrschluß gewarnt: Statt "sinkende(r) Gewaltbereitschaft von OK-Gruppierungen", sei davon auszugehen, "daß bei ausgereiften, in ihrer Struktur gefestigten Organisationen Gewalt nur selten offenkundig wird, da subtilere Pressionen ausreichen. Allein das Wissen um die im Extremfall unausweichlich und in aller Härte durchgeführte Gewaltanwendung genügt, um Organisationsmitglieder, Opfer und Zeugen gefügig zu machen".(10) Diese Interpretation ist wirklichkeitsresistent: Selbst wenn die OK-Gewalt ganz verschwände, so belegte dies nur das überwältigende Drohpotential der OK-Gruppierungen.

Korruption

Entgegen der erheblichen öffentlichen Resonanz auf das Thema Korruption läßt sich deren Zunahme mit den Ergebnissen der Lagebilder nicht belegen. Die Zahl der Verfahren, in denen Einflußnahmen (im Sinne der Alternative c der Definition) festgestellt wurden, war 1995 niedriger als 1993. Die auf den ersten Blick erstaunliche Verdoppelung der strafrechtlich relevanten Korruptionshandlungen im Jahre 1995 ist auf ein niedersächsiches Ermittlungsverfahren aus dem Bereich der Wirtschaftskriminalität zurückzuführen, das ca. 1.500 Bestechungs- und Bestechlichkeitsdelikte zum Gegenstand hatte.

Tabelle 2:
Korruption und OK

	1993	1994	1995
Zahl der Verfahren mit Einflußnahmen (Alternative c) der Definition)	91	102	84
Strafrechtlich relevante Korruptionshandlungen davon - Vorteilsgewährung - Bestechung - Vorteilsannahme - Bestechlichkeit		1.443 12 691 26 686	3.434 108 1.621 121 1.467

Ob die Korruptionsgefahr eher in der Qualität als in der Quantität liegt, kann nur beurteilen, wer die Ermittlungsfälle kennt. Fallschilderungen sind den öffentlich zugänglichen Lagebild-Zusammenfassungen jedoch nicht beigefügt. Erwähnte Beispiele im 93er Lagebild (u.a. Bauämter Frankfurt, der Münchener Flughafen, der Frankfurter Führerscheinskandal) lassen die Korruption als ein lokal wirksames Phänomen erscheinen, das dem öffentlichen Vergabe- und Lizenzwesen gilt. Die oftmals geschilderten besonderen Folgen der Korruption, welche die Funktionsfähigkeit der Verwaltung, die Integrität der Rechtsordnung oder die Stabilität des politischen Systems insgesamt bedrohen sollen, lassen sich aus den Lagebildern nicht ablesen.

OK als Ausländerproblem

Bis 1995 nahm der Ausländeranteil an den OK-Tatverdächtigen jährlich zu. Daß die Nationalität der Tatverdächtigen überhaupt erhoben und als eine der wenigen Daten regelmäßig bei der öffentlichen Präsentation besonders erwähnt wird, soll organisierte Kriminalität als ein offensichtlich importiertes Problem ausweisen, welches bereits dadurch erheblich reduziert werden könnte, wenn in Deutschland nur Deutsche lebten. Entgegen solchen, von Politikern durchaus gezogenen und von latenten Rassismen gespeisten Forderungen,(11) haben die Autoren des Lagebildes bereits frühzeitig darauf hingewiesen, daß der hohe Ausländeranteil Folge polizeilicher Selektionsprozesse und Schwerpunktbildungen ist.(12) Bundesweite OK-Auswertungsprojekte galten z.B. der 'Italienischen Organisierten Kriminalität' und der 'Osteuropäischen Organisierten Kriminalität'. Zudem folgen die polizeilichen Spezialisierungen im OK-Bereich mittlerweile häufig ethnischen statt deliktischen Kriterien. Für die 'Zielgruppen' nimmt die Kontrolldichte und damit die Chance, daß Kriminalität entdeckt wird, erheblich zu. Parallel zum Ausländeranteil stieg denn auch der Anteil jener Verfahren, die von OK-Dienststellen geführt wurden.
Selbst wenn man für einen Moment vergißt, daß der hohe Ausländeranteil direkte Folge polizeilicher Entscheidungsprozesse ist, bliebe immer noch begründungsbedürftig, warum ein Delikt deshalb besonders gefährlich sein soll, wenn es von BürgerInnen anderer Länder begangen wird.

Tabelle 3:
von OK-Spezialdienststellen geführte Verfahren (in %)

	1992	1993	1994	1995
Polizei	48	38	51	57
Staatsanwaltschaft	36	39	46	52

Der Ausländeranteil wird deshalb meist in einem Atemzug mit der internationalen Tatbegehung genannt. Regelmäßig kann die Polizei bei mehr als zwei Drittel der OK-Verfahren eine internationale Tatbegehung feststellen. Sind hier also die internationalen Verbrechenskonzerne am Werk, die die politischen, rechtlichen und polizeilichen Grenzen zwischen den Nationalstaaten gezielt ausnutzen? Auch für diese Vermutung liefern die Lagebilder nicht allzu viele Beweise. Bei einigen Deliktsgruppen (Drogenhandel, Waffenhandel, Schleuserkriminalität) liegt deren Internationalität in der Natur der Sache. Über 37% der OK-Verfahren von 1995 waren diesen drei Bereichen zuzuordnen. Der Auslandsbezug dieser Fälle stützt deshalb nicht die heimliche Unterstellung, daß die Gefahren größer werden, wenn sich etwas außerhalb der Bundesrepublik abspielt, sondern folgt aus dem Umstand, daß Koka und Mohn in Deutschland nicht gedeihen, ihre Produkte aber hier abgesetzt werden können etc.

Dunkelfeld

Wenn die OK-Wachstumsraten ausbleiben und die Gefahrenpotentiale fraglich werden, dann hilft nur noch der Hinweis auf das Dunkelfeld, um die OK-Bedrohung zu retten. Häufig handelt es sich bei OK um sogenannte opferlose Delikte: Kriminelle Akte im Einverständnis der Beteiligten (Drogen, Waffenhandel, Korruption, Schleuserkriminalität, Glücksspiel), solche ohne individuelles Opfer (Fälschungs-, Umweltdelikte) oder solche mit besonderen Gewaltverhältnissen (Prostitution, Schutzgelderpressung). Anzeigende Opfer bleiben in diesen Fällen in der Regel aus. Deshalb, so die polizeiliche Argumentation, sei das Dunkelfeld gerade im OK-Bereich erheblich.
Ob aus den kriminologischen Eigenheiten ein besonders hohes Dunkelfeld resultiert, scheint gerade im OK-Bereich eher fraglich. Zum einen stieg der Anteil der OK-Verfahren, die die Polizei von sich aus einleitete, in den letzten Jahren (s. Tab. 3).

Tabelle 4:
Anlaß der Verfahrenseinleitung (in %)

	1994	1995
Anzeige Anonymer Hinweis Polizeiliche Erkenntnisse Aktive Informationsbeschaffung	40,8 4,2 38,4 16,6	37,9 3,6 36,3 22,2

Die Zunahme der Initiativermittlungen ('aktive Informationsbeschaffung') schlug sich jedoch nicht in einer entsprechenden Steigerung der Verfahrenszahlen nieder. Auch fielen aus laufenden Ermittlungen weniger 'polizeiliche Erkenntnisse' an, die zu neuen Verfahren führten. Gleichzeitig nahm der Anteil der von OK-Spezialdienststellen der Polizei geführten Verfahren ständig zu. In diesen Fällen wird nicht rückwirkend, wie bei der Lagebilderstellung, gefragt, ob es sich um OK handelt, sondern sie werden in einer frühen Ermittlungsphase bereits als OK eingestuft. Die Prognose OK führt zu entsprechend intensiven Ermittlungen, die nicht dem einzelnen Delikt, sondern vorrangig den vermuteten OK-Strukturen im Hintergrund gelten. Um die Hintermänner ausfindig zu machen, wird in der polizeilichen Bekämpfung bevorzugt das gesamte Repertoire verdeckter Ermittlungen eingesetzt. Der Einsatz verdeckter Methoden wird zwar in den Lagebildern statistisch erfaßt, die Zahlen werden jedoch nicht veröffentlicht. Lediglich aus Baden-Württemberg liegen wenige Daten vor: 1994 wurden in 32 der dort geführten 58 OK-Verfahren Telefone abgehört, in 16 verdeckte Ermittler (VE) und in 14 V-Personen eingesetzt.(13)
Seit Jahrzehnten wird die Legalisierung und der Ausbau dieser Methoden mit dem Hinweis auf organisierte Kriminalität gefordert. Insofern wäre es folgerichtig, daß sie nach der Verrechtlichung auch gegen OK eingesetzt werden. Seit September 1992 existiert z.B. für VE-Einsätze und die 'Polizeiliche Beobachtung' eine gesetzliche Grundlage im Bereich der Strafverfolgung. Mit Verweis auf OK wurde der Straftatenkatalog der Fernmeldeüberwachung mehrfach erweitert. Die Zahl der Überwachungen nimmt seit Jahren zu;(14) 1996 ergingen über ein Viertel mehr Anordnungen auf Überwachung von Telekom-Anschlüssen als im Vorjahr.(15) 1994 wurde der Bundesnachrichtendienst ermächtigt, gezielt nach OK-Informationen zu suchen und seine Erkenntnisse an die Polizei weiterzuleiten. 1994 wurde eine Kronzeugenregelung für OK eingeführt, um Organisationen aufzubrechen.
Alle diese Bemühungen deuten darauf hin, daß dem OK-Dunkelfeld erheblich größere polizeiliche Anstrengungen gelten als den Dunkelfeldern sonstiger Kriminalität. Daß dennoch nicht mehr als ein magerer Anstieg oder gar Rückgänge zu verzeichnen sind, müßte eigentlich alle, die seit Jahren vor den unermeßlichen Gefahren 'der Organisierten Kriminalität' warnen, stutzig machen. Berücksichtigt man zudem, daß es sich bei den Lagebildern um polizeiliche Erkenntnisse am Jahresende handelt, also weder um ausermittelte Fälle noch um gerichtlich bewertete Sachverhalte, so verlieren die OK-Bedrohungsszenarien weiter an Überzeugungskraft. Am Ende wird der überzeugte OK-Bekämpfer wieder auf das Argument zurückgeworfen, das durch die Fakten der Lagebilder eigentlich ersetzt werden sollte: Die Unsichtbarkeit von OK als schlagender Beweis ihrer schon unangreifbaren Gefährlichkeit.

Um die Lagebilder zu verbessern, haben Innen- und Justizministerkonferenzen bereits eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die prüfen soll, wie staatsanwaltschaftliche Erkenntnisse das Lagebild bereichern können. Auch auf europäischer Ebene soll die OK-Lagebilderstellung forciert werden.(16) Angesichts der Erfahrungen mit den deutschen polizeilichen Lagebildern ist von diesen Initiativen mehr als Zahlenwirrwar, der sich trefflich politisch ausschlachten läßt, nicht zu erwarten. Die deutschen Polizeien, so etwa der eingangs zitierte BKA-Vize Bernhard Falk, setzen statt dessen auf eine "qualitative Auswertung". Soll diese mehr als bekannte Überzeugungen tradieren, müßte man sich wohl entschließen, sich vom konturlosen OK-Konzept zu verabschieden. Ansonsten wird man mit 'Balsam'-Fällen die Schadenshöhen steigern, mit illegalen Zigaretten-Händlern die Gewalteskalation, mit der Schleuserkriminalität die internationale Gefährdung und mit dem Schmiergeld bei der Autobahnbeschilderung die Unterwanderung des Staates belegen - und im argumentativen Notfall bleibt noch das Dunkelfeld.