- Organisationsveränderungen durch Unternehmensberatung

Als die schweizerische Unternehmensberatung 'Knight-Wegenstein' 1971 damit beauftragt wurde, die Berliner Polizei zu untersuchen und Vorschläge für eine effektivere Organisation und Arbeitsplanung zu unterbreiten, hatte die Managementfirma bereits eine ähnliche Aufgabe bei der Hamburger Polizei durchgeführt.(1) Dennoch waren derartige Untersuchungen damals noch weitgehend Neuland. Heute hingegen ist es längst zu einem beliebten Mittel geworden, im Vorfeld einer polizeilichen Strukturreform externe Managmentberater mit millionenschweren Verträgen einzubeziehen(2) und damit sowohl Offenheit und Unvoreingenommenheit zu demonstrieren wie auch die eigene Reformunfähigkeit gekonnt zu überspielen.

Im April diesen Jahres legte Berlins Innensenator Jörg Schönbohm (CDU) den Abgeordneten des Innenausschusses im Berliner Abgeordnetenhaus einen "Zwischenbericht" des Hamburger Unternehmensberaters 'Mummert+Partner' zur Reform der Berliner Polizeistruktur vor. Es ist bereits das zweite Mal, daß in Berlin eine Änderung der Polizeiorganisation auf diese Weise vorbereitet wurde.

Berliner Polizeireform 1972 - 1976

Am 26. Mai 1972 um 9.00 Uhr präsentierte ein Projektteam der Polizei, das seit Oktober 1971 gemeinsam mit der schweizerischen Unternehmensberaterfirma 'Knight-Wegenstein' an einer Organisationsuntersuchung der Berliner Polizei gearbeitet hatte, dem sog. 'Kleinen Kreis' der Polizeidienstbesprechung das neue Strukturmodell. Pünktlich zur Mittagspause gegen 12.00 Uhr beschloß der Kreis, die Polizei nach diesen Vorschlägen umzustrukturieren und das Modell der Öffentlichkeit vorzustellen. Berlins damaliger Innensenator Kurt Neubauer (SPD) tat dies mit den Worten: "Über die Umorganisation braucht nicht mehr diskutiert zu werden. Sie wird durchgeführt."(3) Eine größere parlamentarische Debatte, geschweige denn eine öffentliche Diskussion hatte nicht stattgefunden.

Ausgangspunkt für die Untersuchung war der Anstieg der polizeilichen Anforderungen: Kfz-Zulassungen etwa hatten seit 1955 von rund 120.000 auf 485.000 jährlich zugenommen, die statistisch erfaßten Verbrechen waren von 70.000 auf 170.000 gestiegen, Verkehrsunfälle von 26.000 auf 62.000 und die Zahl der Funkstreifeneinsätze war von 113.000 auf 363.000 geklettert.(4)
Dieser Aufgabenvermehrung war die Polizei mit ihren ca. 13.500 Vollzugsbeamten nicht mehr gewachsen; zudem stand eine allgemeine Arbeitszeitverkürzung von 42 auf 40 Wochenstunden bevor. Das Ziel der 'Knight-Wegenstein'-Untersuchung (Kosten: 400.000 DM) war es, durch eine zweckmäßigere Organisation "die Polizei aus der Rolle zu befreien, sozusagen als 'Feuerwehr' dem Verbrechen oder dem Verkehrsunfall hinterherzutraben."(5)
Zentralisierung lautete das Zauberwort mit dem dieses Ziel erreicht werden sollte. Künftig sollte sich die Berliner Polizei in drei voneinander stärker unabhängige Bereiche gliedern: Den Bereich 'Aktion', der den polizeilichen Vollzugsdienst umfaßte; den Bereich 'Ordnungsaufgaben', zuständig für das Meldewesen, das Kraftverkehrsamt und die Bußgeldstelle, sowie den Bereich 'Verwaltung', der sich zudem noch mit der allgemeinen Logistik und der Ausbildung befassen sollte. Die Stäbe dieser drei Abteilungen sollten dem Polizeipräsidenten direkt unterstellt werden. Zentral organisiert bleiben sollten die Wasserschutzpolizei, die Reiter- und Diensthundestaffel und die Verkehrsunfallbereitschaft sowie die Mordkommissionen, das Rauschgiftdezernat, die Abteilung für Raub- und Bandenkriminalität und der polizeiliche Staatsschutz. Ansonsten sollte die Kripo - künftig unter einheitlicher Führung - ihre Aufgaben nun gemeinsam mit der Schutzpolizei in den neu zu schaffenden Direktionen verrichten.(6)

Die bisherigen 113 Polizeireviere im Westteil des damals noch geteilten Berlins sollten in 27 Polizeiabschnitte umgewandelt und die vormaligen 12 Polizei-Inspektionen zu fünf Polizeidirektionen zusammengefaßt werden,(7) deren Grenzen aufgrund des Berlin-Statutes mit den damaligen Sektoren der Westalliierten übereinstimmten.

Die Neuorganisation sollte durch "klare Zuständigkeiten (...) Doppel- und Nebeneinanderarbeit verhindern" und Verantwortung und Zuständigkeiten "nahe an den Ort des Geschehens" verlegen.(8)
Die Kriminalpolizei bildete in den Direktionen 'Tatorttrupps', die für den sog. 'ersten Angriff' und erkennungsdienstliche Maßnahmen zuständig wurden. Weiterführende Ermittlungen waren im allgemeinen 'nach oben' abzugeben. Kein ausgebildeter Vollzugsbeamter sollte, so das Versprechen, künftig noch Verwaltungsaufgaben erledigen müssen.
Die bislang verwendeten VW-Käfer-Funkstreifen wurden gegen VW-Kombis ausgetauscht. Diese mit jeweils zwei Beamten besetzten 'Bullis' wurden zu einem zentralen Element der Reform: Durch die Freistellung von Verwaltungsaufgaben sollte mehr Personal für den Funkwageneinsatz gewonnen und deren Präsenz im Stadtgebiet so verstärkt werden, daß Funkwagen "rund um die Uhr" im Einsatz wären.(9) Hinzu kam die Technikgläubigkeit jener Zeit.(10) Alle Vollzugsbeamten sollten schrittweise mit Kleinfunkgeräten neuester Bauart ausgerüstet werden, die über mehr Frequenzen und eine größere Reichweite verfügten als die bisher verwendeten Geräte.

Daß die Auflösung und Zusammmenlegung der örtlichen Polizeireviere in Abschnitte und eine Konzentration auf motorisierte Streifentätigkeiten zwangsläufig dazu führen mußte, die bisherigen Kontakte der Beamten zur Bevölkerung aufzulösen, war auch den Planern klar. Als Ausgleich für den Rückzug der Polizei aus der Fläche wurde der Kontaktbereichsbeamte (Kob) geschaffen. Er sollte - von den Abschnitten aus eingesetzt, ständig Dienst in der gleichen Wohngegend, dem Kontaktbereich, verrichten - möglichst dort auch wohnen und der Bevölkerung mit der Zeit bekannt geworden, das direkte Bindeglied zwischen Polizei und Bevölkerung darstellen.

Nach einigen Rangeleien mit den Polizeigewerkschaften,(11) die an der Planung nicht beteiligt worden waren, beschloß der Senat Anfang September 1973 die förmliche Umsetzung der Reform, im Februar 1974 stimmte das Parlament zu. Die Vorschläge der Gutachter waren nur in wenigen Punkten abgeändert worden. Im Herbst desselben Jahres hörte das 'Kommando der Schutzpolizei' ebenso auf zu existieren wie die 'Abteilung Kriminalpolizei'. Mit Datum vom 1.10.74 bestand die Berliner Polizei nun aus den Dezernaten 'Verbrechensbekämpfung', 'Öffentliche Sicherheit', 'Straßenverkehr', 'Lagedienst/taktischer Fernmeldedienst' und 'Dienstleistungen'. Am 1.11.74 schließlich wurde die erste Polizeidirektion eingerichtet.(12)

Ein halbes Jahr später zog der Leiter dieser Direktion, Günther Freund, ein engagierter Befürworter der Reform, in einem 53-seitigen "Negativkatalog" erste Bilanz. Wesentliche Mängel, die durch die Reform beseitigt werden sollten, hatten sich nicht verändert und z.T. sogar verschlimmert. Zwar war die strukturelle Reform weitgehend abgeschlossen, nicht jedoch die Reform des Arbeits- und Führungsstils. So setzte sich der der Wirtschaft entlehnte Leitgedanke der 'Delegation von Verantwortung' nur schwer durch. "Stabsstellen der höheren Ebene", so Freund, falle es offensichtlich schwer, mit der Mischung aus reformierten, teilreformierten und noch gar nicht reformierten Dienststellen zu arbeiten. Ferner fehlten Sach- und Vorgangsbearbeiter, so daß die Beamten auch weiterhin einen Großteil der Verwaltungsarbeit selbst zu leisten hatten und damit im Einsatzdienst fehlten. Im Bereich 'Dienstleistungen' beklagte Freund generell eine mangelhafte Zusammenarbeit. Fazit: "Es blieb manch sinnvolle Maßnahme zunächst unbekannt und weniger sinnvolle konnten nicht verhindert werden."(13)
Nun sind derartige Anlaufschwierigkeiten eher normal und bedürften normalerweise keiner größeren Beachtung. Schwerer wog ein anderer Punkt: Die Bevölkerung nahm den Kontaktbereichsdienst nicht an,(14) was schließlich auch Polizeipräsident Klaus Hübner eingestehen mußte.(15) Damit mußte die insgesamt rund 120 Mio. DM teure Polizeireform im Grunde in ihren Anfängen bereits als gescheitert betrachtet werden: "Die Polizei muß wieder sichtbar werden. Diese Forderung ergab sich zwingend aus der Erkenntnis, daß die Verbindung zwischen Bevölkerung und Polizei infolge mangelnder Präsenz in der Öffentlichkeit abzubrechen drohte", erklärte denn auch die 'Gewerkschaft der Polizei' (GdP).(16)

Reform als Entsorgungsstrategie: 'Kittlaus-Lösung' 1990 - 1994

Gleichwohl änderte sich fast zwei Jahrzehnte nichts Wesentliches an der Struktur der Berliner Polizei. Im Gegenteil, entsprechend dem seinerzeitigen Reformbeschluß der Innenministerkonferenz(17) hatte das Modell über Hamburg und Berlin hinaus längst in der gesamten Bundesrepublik Fuß gefaßt.

Erst Ende der achtziger Jahre wurde die Führungsstruktur der Berliner Polizei einer neuerlichen Reform unterzogen. Der Grund hierfür lag jedoch nicht, wie zu vermuten wäre, in der Ausweitung der Zuständigkeiten der (West)Berliner Polizei auf die gesamte Stadt. Hierzu hatte man die alte Organisationsstruktur lediglich auf den ehemaligen Ostteil "erstreckt", wie es im Amtsdeutsch genannt wurde.(18) Hintergrund waren vielmehr die bereits länger andauernden Querelen um den sowohl politisch wie innerbehördlich umstrittenen dritten Mann in der Polizeispitze, Landespolizeidirektor Manfred Kittlaus.(19)
Die von der rot-grünen Koalition veranlaßte und von der anschließenden CDU-SPD-Regierung weiterverfolgte Lösung sah die Einrichtung einer neuen 'Zentralen Ermittlungsstelle zur Bekämpfung der Regierungs- und Vereinigungskriminalität' (ZERV) vor. Mit dem Aufbau von ZERV wurde Manfred Kittlaus beauftragt, der anschließend auch deren Leiter werden sollte. Für etwa 10 Jahre, so die Begründung, würde man diese gesonderte Stelle benötigen, um Taten von DDR-Unrecht, Wirtschaftsstraftaten in Zusammenhang mit der Währungsumstellung u.ä. verfolgen zu können. Bezeichnenderweise waren 10 Dienstjahre auch just die Zeit, die Kittlaus zum damaligen Zeitpunkt bis zur Pensionierung noch abzuleisten hatte.(20)

Im Sommer 1994 wurde die Strukturänderung schließlich als sog. 'Fünf-Säulen-Modell' offiziell vollzogen: Mit Schere und Leim hatte man das bisherige Organigramm der Polizei zerschnippelt und neu zusammengeklebt. Aus dem uniformierten Zweig der früheren 'Landespolizeidirektion' war ein 'Landesschutzpolizeiamt' geworden; die einstige 'Direktion Verbrechensbekämpfung' wurde zum 'Landeskriminalamt'; die bisherige 'Hauptabteilung Zentrale Dienste' bekam die Bezeichnung 'Landes-Polizeiverwaltungsamt' - nun allerdings ohne die Verantwortung für den Ausbildungsbereich, dieser wurde als 'Landespolizeischule' selbst zur 'Säule'. Die fünfte Säule schließlich bildete ZERV.

Die Reform war somit im Grunde nichts anderes als eine Organisationsrochade, um einen sowohl politisch wie auch innerhalb der Behörde längst untragbar geworden Beamten, den man nach dem Beamtengesetz anders nicht hätte loswerden können, zu entmachten und abzuschieben.

'Mummert+Partner'- Untersuchung 1995-97

Seit knapp zwei Jahren arbeitet erneut eine Consultingfirma an einer Untersuchung der Berliner Polizeistruktur, parallel dazu etwa ebenso lange eine interne Planungsgruppe aus dem Stab des Polizeipräsidenten.(21) Den ersten Zwischenbericht des Hamburger Beratungsunternehmens 'Mummert+Partner' stellte Innensenator Schönbohm am 21.4.97 der Öffentlichkeit vor.(22) Besonders viel geht aus dem 36-seitigen Papier zwar nicht hervor - das Ergebnis ist für die Berliner Polizei gleichwohl geradezu vernichtend. Alle zentralen Versprechen der Reform von 1972 haben sich ein Vierteljahrhundert später in ihr Gegenteil verkehrt: Da ist zunächst einmal die ausgeuferte Hierarchie. Daß sie als direktes Ergebnis auf die 1972er Reform zurückgeht, ist spätestens seit 1980 bekannt, als die 'Hessische Polizeirundschau' ein Planstellenverhältnis der Vollzugspolizeien in der Bundesrepublik veröffentlichte. Fast ein Drittel der Berliner Beamten zählte demnach zum gehobenen und höheren Dienst - der Bundesdurchschnitt lag bei knapp 18,5 Prozent.(23) Bei der Kriminalpolizei war das Mißverhältnis noch deutlicher. Da wundert es nicht, daß heute allein im Landeskriminalamt für die ca. 3.430 Beschäftigten fünf Hierarchieebenen bestehen. Die Arbeitsverfahren bei der Verbrechensbekämpfung sind aufgrund der hohen Arbeitsteilung zwischen Schutz- und Kriminalpolizei und zwischen verschiedenen Dienststellen der Kripo umständlich und aufwendig - was zu hohem Verwaltungsaufwand führt. Nicht sehr viel anders auch in den Polizeiabschnitten: "Etwa ein Drittel der eingesetzten Mitarbeiter im Basisdienst sind überwiegend im Innendienst tätig. Tätigkeitsschwerpunkte (...) liegen bei Führungs- und Leitungsaufgaben sowie Aufgaben des Dienstbetriebes."

Ebenfalls düster sieht es dem Bericht zufolge im Bereich der Technik aus. Die Unterstützung bei der Ermittlungsarbeit, insbesondere bei der Datenverarbeitung (DV), "ist zu gering". Der Ausstattungsstandard bei der DV-Ausstattung, seit den 70er Jahren traditionell ein 'Lieblingskind' aller Polizeien, gilt als "insgesamt unzureichend".
Ähnliches im Funkstreifeneinsatz. Nicht nur, daß dieser im Laufe der Jahre kaum an ein verändertes Anforderungsprofil angepaßt wurde und "die deutliche Reduzierung von Ereignissen in den Nachtstunden nur eingeschränkt nachvollzogen" hat, er wurde offenbar auch vollkommen überdimensioniert: "Im Funkstreifendienst steht eine durchschnittliche Reserve von 60 bis 80 einsatzbereiten Fahrzeugen zur Verfügung."
Der Kob - einst Angebot zur Bürgernähe - kommt ganz schlecht weg: "Die Präsenz des Kontaktbereichsdienstes konzentriert sich in hohem Maße auf einen begrenzten Zeitkorridor (Mo - Fr. 8 bis 15 Uhr) (...) die Polizeipräsenz endet, wenn die 'Präsenz' des Bürgers am Wohnort beginnt."

Ähnlich vernichtend sind die Berichtsergebnisse bei der Bereitschaftspolizei, der Wasserschutzpolizei, den Polizeireitern, den Diensthundeführern usw.

Noch ist die Untersuchung von 'Mummert+Partner' nicht gänzlich abgeschlossen, und auch zu welchen Empfehlungen sie letztlich kommen mag, wird gegenwärtig erst in Umrissen deutlich. Die allerdings bergen für die weitere politische Diskussion um die Berliner Polizei mit Sicherheit Zündstoff, denn an einigen zentralen Punkten kommt das ideologisch unverdächtige Consultingunternehmen zu höchst interessanten Schlüssen. Etwa wenn es erklärt:
- "Die Vorteile der Flächenorganisation (Ortsnähe, Milieukenntnisse, Personenkenntnisse, Autorität des Konfliktschlichters und Rückhalt in der Bevölkerung) der Schutzpolizei werden nicht ausreichend zur Bekämpfung der Kriminalität genutzt."
- "Die Schutzpolizei sollte verstärkt in die Strafsachenbearbeitung einbezogen werden."
- "Verlagerung der Strafsachen aus den Direktionen in die Abschnitte (...)."
- "Aufwertung des Abschnitts als zentrale Instanz zur bürgernahen Wahrnehmung einer Vielzahl polizeilicher Aufgaben. Stärkung der Eigenverantwortung und Verpflichtung zur Wahrnehmung abschnittsspezifischer Schwerpunktaktivitäten."(24) Solche oder ähnliche Forderungen erheben unabhängige Polizeiforscher bereits seit Jahren - ohne jeden Erfolg.(25)

Was im Ergebnis aus der Untersuchung und deren Umsetzung in einer neuerlichen Polizeireform letztlich wird, ist derzeit noch offen. Im Herbst des Jahres soll in einer der Berliner Direktionen zunächst ein "Probelauf" stattfinden, bei dem eine veränderte Arbeitsorganisation der Polizei getestet werden soll. SchutzpolizistInnen sollen dabei u.a. mit Kripo-Beamten in gemeinsamen Dienstgruppen arbeiten.(26) Dreh- und Angelpunkt jeglicher Veränderung wird in jedem Falle eine Änderung der bisherigen Dienstzeiten sein. Eine Neuregelung der starren Schichtdienste war zuletzt 1983 versucht worden - sie scheiterte Anfang der 90er Jahre schließlich am Veto des Gesamtpersonalrates. Dieses Mal, so ist aus der GdP zu hören, werde man Änderungen der Dienstzeiten im Personalrat wohl nicht mehr 'ausbremsen', auch wenn dies durch den Wegfall von Schichtzulagen für die BeamtInnen zu gewissen Lohneinbußen führen werde: "Arbeitsplatzsicherheit geht vor Lohnerhalt", heißt es im Hinblick auf die vom Senat bereits beschlossenen 2.000 Stellenstreichungen bis zum Jahr 2000 und der weiteren Einsparpotentiale, die der 'Mummertbericht' sieht. Der 'Bund Deutscher Kriminalbeamter' (BDK) allerdings hat bereits Widerstand gegen die beabsichtigte Reform signalisiert.(27)