- Möglichkeiten parlamentarischer Kontrolle?

Bis zum Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages über die Europäische Union (EUV) gab es keine rechtliche Grundlage für eine Zusammenarbeit auf justiz- und innenpolitischem Gebiet im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft. Dennoch begannen die EG-Mitgliedstaaten ihre Kooperation auf diesem Sektor bereits in den 70er Jahren. 1976 trafen sich die für die Polizei zuständigen Innen- bzw. Justizminister der Mitgliedstaaten erstmals im Rahmen von TREVI (terrorism, radicalism, extremism, violence international). Obwohl das Gremium auf die EG-Staaten begrenzt war bzw. parallel zur Erweiterung der EG wuchs, blieb TREVI bis zu seinem formalen Ende im Jahre 1993 außerhalb der formellen Strukturen der Gemeinschaft. Weder die EG-Kommission noch das Europäische Parlament wurden beteiligt oder in zureichendem Maße informiert.

Unter Ausschluß der Öffentlichkeit

Aufgrund der Uneinigkeit zwischen den damals 12 EG-Mitgliedstaaten stammt der 'blueprint' für die polizeiliche Kooperation im Binnenmarkt-Europa nicht von TREVI oder einer der anderen Arbeitsgruppen, sondern aus dem Schengener Kerneuropa (Benelux-Staaten, Frankreich und Bundesrepublik Deutschland). Im ersten Schengener Abkommen von 1985 wurde seinerzeit ein 'Kontrollverfahren ohne Wartezeit' eingeführt, das den Einstieg in einen generellen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen bilden sollte. Das neue Kontrollverfahren stellte allerdings nur die verbale Fassung eines bereits existierenden Zustandes dar. Längst wurde an den EG-Binnengrenzen nicht mehr scharf kontrolliert. Die durchgeführten Kontrollen richteten sich neben üblicherweise verdächtigten Personengruppen (z.B. Jugendliche) in erster Linie gegen AusländerInnen.
Das 'Schengener Durchführungsabkommen' (SchDüK) wurde im Juni 1990 unterschrieben und enthält nur in Art. 2 der mehr als 140 Artikel eine Bestimmung über den Abbau der Binnengrenzen. Der gesamte 'Rest' beinhaltet:

• Verschärfungen und Vereinheitlichungen beim Asyl- und Ausländerrecht.
• Eine Verrechtlichung bestimmter Formen der polizeilichen Zusammenarbeit: Vertraglich geregelt wurden die grenzüberschreitende Observation und die Kontrollierte Lieferung illegaler Drogen. Generell wurde eine Verpflichtung zur Amtshilfe zwischen den Polizeibehörden verordnet.
• Die Einrichtung eines Datenverbundes, des 'Schengener Informationssystems' (SIS), das sowohl Zwecken der polizeilichen Fahndung im engeren Sinne, als auch der Ausschreibung zur Zurückweisung an den Grenzen oder zur Ausweisung dient.

Dritte Säule

Trotz aller Uneinigkeiten waren die wesentlichen Elemente der gemeinsamen europäischen Innen- und Rechtspolitik ab 1990 weitgehend vorhanden.(2)
Die Verhandlungen der einzelnen Gruppen wurden nicht unterbrochen, sondern liefen unter dem neuen Dach des durch den Maastrichter Vertrag geschaffenen 'Rates für Inneres und Justiz' einfach weiter. Betrachtet man die bisherigen Ergebnisse, so fällt auf, daß die Verhandlungen dort am erfolgreichsten waren, wo sie wie vorher im TREVI-Kontext nicht auf verbindliche Verträge hinausgelaufen waren.
Auch die parlamentarische Kontrolle hat bisher kaum Schwierigkeiten bereitet. Das Europaparlament erhält zwar mehr Papier aus den Arbeitsgruppen als dies vor dem Vertrag der Fall war, mitbestimmen kann es aber nach wie vor nicht. Seine Äußerungen haben lediglich empfehlenden Charakter. Es entscheiden die nationalen Regierungen und ihre Exekutiven. Die Einbeziehung der nationalen Parlamente - wo sie stattfand - hat vielfach nicht einmal dazu beigetragen, die Verhandlungen über Verträge zu verzögern.
Auch in bezug auf den 'Europäischen Gerichtshof' (EuGH) ging es bei den bisherigen Vertragsprojekten nicht um eine Kontrolle im Sinne der Betroffenenrechte, sondern eher um eine 'Schiedsrichterfunktion' bei Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten über die Auslegung des Vertrages. Bürgerrechtliche Kriterien spielen kaum eine Rolle.
Mit dem Vertrag von Amsterdam hat sich diese Situation nicht wesentlich geändert. Die neuen Bestimmungen führen vor allem zu einer kaum zu überbietenden Unübersichtlichkeit. Viele der neuen Artikel werden durch zusätzliche Protokolle ergänzt. Der gesamte "Schengen-Besitzstand", also sowohl die Verträge selbst, als auch sämtliche bisherigen Beschlüsse des Exekutivausschusses, werden damit EU-Recht, das allerdings für Großbritannien und Irland nicht verbindlich ist. Von den bisherigen Angelegenheiten der 'Dritten Säule' wird die Visa- und Einwanderungspolitik sofort nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages, die Asylpolitik fünf Jahre danach an das gemeinschaftsrechtliche Verfahren angeglichen. Die Zusammenarbeit in Sachen Zoll, Polizei und Strafrecht bleibt in der 'Dritten Säule'. Allerdings erhält hier der Rat die Möglichkeit, aufgrund von bloßen 'Maßnahmen', d.h. außerhalb von Verträgen, Beschlüsse über eine verstärkte Zusammenarbeit zu treffen. Während die Position des Europaparlaments nach wie vor darauf beschränkt ist, angehört zu werden, werden die Einflußmöglichkeiten der nationalen Parlamente noch stärker reduziert.

Europol

Forderungen nach einer EG-Polizeizentrale gab es bereits in den 70er Jahren. Für die praktische Ausgestaltung von Europol wurden dann die gemeinsamen Intelligence-Projekte ausschlaggebend, die seit Ende der 80er Jahre im Rahmen von TREVI III (Internationale OK) betrieben wurden. Der Begriff Intelligence stammt aus der Welt der Geheimdienste. Im Polizeibereich - und hier vor allem in der Drogenbekämpfung - spielt der Begriff seit den 70er Jahren eine Rolle. Dahinter steht die Vorstellung, die Polizei solle nicht nur auf einzelne Fälle und Anzeigen aus der Bevölkerung reagieren, sondern durch eine gezielte Informationsbeschaffung und -auswertung selbst die Initiative ergreifen. Führende Polizeivertreter aus den Polizeien der Mitgliedstaaten, insbesondere der heutige, vom Bundeskriminalamt abgestellte Leiter von Europol Jürgen Storbeck, haben von Anfang an deutlich gemacht, daß Europol eine Datenzentrale werden solle und es ihnen dabei besonders um die sog. weichen Daten gehe, d.h. Daten ohne unmittelbaren Bezug zu einer Straftat, die jedoch geeignet sein können, Persönlichkeitsprofile, Verbindungen u.ä. zu erstellen.
Die EU-Innen- und -Justizminister vereinbarten im Juli 1993 im Vorgriff auf eine Konvention als erste Stufe von Europol die Errichtung einer 'Europol-Drogen-Einheit' (EDU). Ihre Zuständigkeit beschränkte sich zunächst nur auf den internationalen Drogenhandel und auf Geldwäscheermittlungen. Gemeinsame Maßnahmen in den Jahren 1995 und 1996 erweiterten die Zuständigkeiten dann um die Bekämpfung der Verschiebung von Kraftfahrzeugen und LKW-Ladungen, des Schmuggels von radioaktiven Substanzen, der 'Schleuserkriminalität' und des Menschenhandels. Die Einheit trägt zwar immer noch den Namen 'Drogen-Einheit', befaßt sich aber jetzt mit einer weit größeren Palette von Aufgaben.
1994 hatte die EDU über die in Den Haag stationierten Verbindungsbeamten insgesamt 595 Anfragen bearbeitet. 1995 erhöhte sich diese Zahl auf 1.476. Alleine im ersten Halbjahr 1996 wurden bereits 1.054 Anfragen verzeichnet. Die Zahl der Antworten liegt erheblich höher. Europol schafft also bereits ohne eigene Datensysteme einen Datenmehrwert. Die 1995 unterzeichnete Konvention bildet die Voraussetzung für den Aufbau dieser Systeme. Die Regelungen für das Europol-Informationssystem, eine Hinweisdatei, und um so mehr für die Arbeitsdateien zu Analysezwecken enthalten dabei kaum Einschränkungen. Die Ausführungsbestimmungen lassen auch hochsensible Daten über Gesundheit, rassische Herkunft und Sexualität zur Verarbeitung zu. Europol-Mitarbeiter erhalten ferner einen eigenen Status der 'Immunität'. (siehe S. 68ff.)

Verdeckte Ermittlungsmethoden

Internationale Zusammenarbeit stand in den meisten westeuropäischen Ländern auch am Anfang der nationalen Praxis der verdeckten Ermittlungen. In der Bundesrepublik war das polizeiliche Interesse am grenzüberschreitenden Einsatz von V-Personen und Verdeckten Ermittlern anfangs vor allem auf Situationen bezogen, bei denen Drogenhändler (Schein-)Kaufverhandlungen ins Ausland verlegten, um den Scheinaufkäufer einer sog. 'Keuschheitsprobe' zu unterziehen.
Zwar gibt es auch nicht ansatzweise Schätzungen, wie oft grenzüberschreitend observiert, wie häufig Verdeckte Ermittler eines Landes auf der anderen Seite der Grenze ihre Infiltration fortsetzen etc., dennoch kann es als gesichert gelten, daß diese Formen des grenzüberschreitenden polizeilichen Agierens den Kinderschuhen längst entwachsen sind. Doch die rechtliche Decke für grenzüberschreitende oder gar internationale verdeckte Einsätze ist sehr dünn. Internationale Verträge geben dazu kaum etwas her. Gerade verdeckte Methoden beziehen sich häufig auf das Vorfeld von Straftaten. Eine allgemeine Verpflichtung zur Zusammenarbeit im präventiven Bereich allerdings gibt es bisher nur in Art. 39 des Schengener Übereinkommens. Die beiden einzeln erwähnten Methoden, Observation (Art. 40) und 'Kontrollierte Lieferung' (Art. 74), sind nicht für das Vorfeld von Straftaten vorgesehen.
Die 'Kontrollierte Lieferung' benötigt in jedem Einzelfall eine Vorabbewilligung durch die Behörden der Staaten, durch deren Territorium eine solche Lieferung geschleust werden soll. Zwar ist bei einem großen Teil von kontrollierten Lieferungen der Einsatz von V-Leuten und/oder Verdeckten Ermittlern notwendig, um die 'Ware' nicht aus den Augen zu verlieren,(3) eine weitere Verrechtlichung auf diesem Gebiet gibt es bisher jedoch nicht.
Vor dem Hintergrund der rechtlichen und konzeptionellen Unterschiede hinsichtlich der verschiedensten verdeckten Methoden in den einzelnen Ländern bleibt als Grundregel der Zusammenarbeit in erster Linie, daß solche Einsätze jenseits der Grenze nur mit Zustimmung der Behörden des jeweiligen Einsatzlandes möglich sind. Die Bereitschaft zur Kooperation hängt dabei zum großen Teil von der Gegenseitigkeit von Genehmigungen ab. Neben informellen Netzwerken sind in den vergangenen Jahren Verbindungsbeamte für die Vermittlung von Ersuchen immer wichtiger geworden. Dies gilt nicht nur für die Beamtenpools bei Interpol oder Europol. Hinzu kommen Verbindungsbeamte der nationalen Polizeizentralen. Das Bundeskriminalamt führt solche Beamte derzeit in insgesamt 40 Staaten. Das geringe Gewicht rechtlicher Regeln und die große Bedeutung des 'networking', der direkten Kontakte und Regelungen auf Polizeiebene, zeigen sich um so mehr, wo man einzelne Maßnahmen einmal etwas genauer betrachtet: Bei grenzüberschreitenden Observationen etwa ist längst nicht mehr der Schengener Normalfall, also das vorherige Rechtshilfeersuchen, sondern der Eilfall die Regel geworden.

Die klassische Trennung von Innenpolitik, die sich um das Staatsinnere kümmert, und Außenpolitik, welche die internationalen Beziehungen eines Staates zum Gegenstand hat, existiert innerhalb der Europäischen Union nicht mehr. Auch im Bereich der öffentlichen Sicherheit hat seit längerem eine Globalisierung eingesetzt. Insbesondere hier geht es längst nicht mehr nur um eine punktuelle Zusammenarbeit der nationalen Polizeien, die ansonsten die Grenzen unangetastet ließe.

Das Europaparlament

Sowohl die EU-Kommission als auch das Europaparlament (EP) haben sich in den vergangenen Jahren für eine weitere Vergemeinschaftung der 'Dritten Säule' eingesetzt. Ging es der Kommission vor allem darum, Punktgewinne im Kompetenzstreit mit den Mitgliedstaaten zu erzielen, so darf zumindest bei einem Teil des Parlaments unterstellt werden, daß es ihm um mehr parlamentarische Kontrolle in sensiblen Bereichen geht. Allerdings ist eine solche Vergemeinschaftung nicht unproblematisch. Bereits in Visa-Angelegenheiten ist erkennbar, daß die EU-Kommission ihr Initiativrecht keineswegs für eine menschenrechtsorientierte offene Politik nutzt, sondern - im Gegenteil - die gleichen Ergebnisse wie die Mitgliedstaaten im Rat - nur unter anderer Kompetenz - anstrebt. Indem dem EP das Mitentscheidungsrecht in Asylfragen vorenthalten wird, gleichzeitig die nationalen Parlamente aber wegen der Vergemeinschaftung ausgeschlossen werden, wird die europäische Asylpolitik mehr denn je von den Exekutiven formuliert werden.
Generell bot das bisherige Verfahren zwar wenig Kontrollrechte für das EP, bremste andererseits aber die Geschwindigkeit der Umsetzung zumindest im vertraglichen Bereich. Die Möglichkeit von Mehrheitsbeschlüssen im Rat anstelle der bisher in der 'Dritten Säule' vorgeschriebenen Einstimmigkeit hätte z.B. mit Sicherheit dazu geführt, daß alle bisherigen Vertragsprojekte längst verwirklicht worden wären. Darüber hinaus ist Brüssel weit entfernt und wird auch von der Öffentlichkeit nur in geringem Maße wahrgenommen. So paradox es klingen mag: Das bisherige demokratiefeindliche Verfahren bewirkte eine größere Politisierungschance. Die fehlenden Kompetenzen des EP gaben ihm zudem Anlaß, das Fehlen von Kontrollen im polizeilichen Bereich zu kritisieren - so geschehen in Sachen Europol.(4) Allerdings kann nicht darauf vertraut werden, daß dies immer so bleiben wird. Je mehr Kompetenzen das EP erhält, umso wahrscheinlicher wird es, daß die etablierten nationalen Mutterparteien ihre Europa-Abgeordneten an die 'kurze Leine' nehmen werden. Weiterhin muß man sich darüber im klaren sein, daß auch eine Vergemeinschaftung nicht automatisch mehr Kontrolle über die bereits existierenden oder im Aufbau befindlichen eigenständigen Institutionen wie Europol bringt.
Hingegen kann (und sollte) das Europaparlament bereits jetzt Initiativen für eine unabhängige Kontrolle von außen ergreifen. Zu denken wäre z.B. an einen Polizeiausschuß, der (gemeinsam mit unabhängigen ForscherInnen und JournalistInnen) eine regelmäßige Beobachtung europäischer Polizeipolitik gewährleistet. Daß eine solche Kontrolle auch ohne die entsprechenden Kompetenzen möglich ist, hat in den 80er Jahren das britische 'Greater London Council' auf lokaler Ebene demonstriert. Obwohl der Londoner Gemeinderat keine Befugnisse einer 'Police Authority' hatte, wurden entsprechende Ausschüsse eingesetzt, die regelmäßig Informationen über die Metropolitan Police vermittelten und lokalen Gruppen Hilfestellung bei Anliegen gegenüber oder Konflikten mit der Polizei leisteten.
Da der 'Ausschuß für Grundfreiheiten und innere Angelegenheiten' des EP nur in begrenztem Maße eigene Kapazitäten hat, könnte eine unabhängige Kommission die Kontrolle erheblich erleichtern.
Eines der Ziele parlamentarischer Arbeit muß daher darin bestehen, mehr Informationen für die öffentliche Diskussion zu liefern. Eine grundsätzliche Kritik schließt dabei keineswegs aus, daß man auch im Detail kritisiert oder sich positiv auf Detailkritik von anderer Seite - etwa der Datenschutzbeauftragten - beruft und diese unterstützt.

Nationale Parlamente

Nur ein begrenzter Teil der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit und der EU-Innen- und Justizpolitik findet tatsächlich seinen Niederschlag in völkerrechtlichen Verträgen, die durch die nationalen Parlamente zu ratifizieren wären. Ein großer Teil besteht aus reinen Verwaltungsabkommen, aus Durchführungsbestimmungen bereits geschlossener Verträge, aus allgemeinen Absprachen oder aus schlichtem Verwaltungshandeln. Vor allem im letzten Bereich fehlt oft eine eigenständige rechtliche Grundlage. Internationale polizeiliche Kooperation findet zum großen Teil auf der Basis nationalen Rechts oder schlichten Gewohnheitsprinzipien (Gegenseitigkeit) statt.
Einer parlamentarischen Kontrolle sind am ehesten die Bereiche internationaler oder europäischer Politik Innerer Sicherheit zugänglich, die sich in Verträgen niederschlagen.
Wie im Inland, wo neue Gesetzesvorlagen die Veränderungen im polizeilichen Bereich offensichtlich werden lassen, ist auch im internationalen Bereich die Chance der politischen Auseinandersetzung da am größten, wo diese vor das Parlament müssen, d.h. in der Regel dort, wo Verträge zur Beurteilung anstehen. Das Europaparlament hat an dieser Stelle zwar nicht die Chance, einen Vertrag bei der Ratifizierung durchfallen zu lassen. Seine Stellungnahmen gegen das Schengener Abkommen und der ablehnende Beschluß zur Europol-Konvention durchbrachen jedoch die Lobhudelei aus den nationalen Parlamenten und der etablierten Parteien und konnten schon (oder nur?) deshalb eine gewisse öffentliche Aufmerksamkeit erreichen.

Die nationalen Parlamente hingegen haben Ratifizierungskompetenzen. Allerdings sind die Einflußmöglichkeiten auf Verträge, die als fertige Entwürfe vorliegen, meist nur noch gering. Während bei Gesetzen im nationalen Rahmen im Laufe der parlamentarischen Debatten noch gewisse (Detail-)Veränderungen stattfinden können, ist ein Nachverhandeln bei Verträgen unüblich und so gut wie ausgeschlossen. Die Übereinstimmung von Parlamentsmehrheit und Regierung, das bis vor kurzem bestehende Gleichgewicht zwischen konservativen und sozialdemokratischen Regierungen in der EU und das grundsätzliche Einverständnis auch der in der Opposition stehenden Sozialdemokraten verhindern, daß Verträge von den nationalen Parlamenten abgelehnt werden. Die Parlamentsdebatten bieten den kleineren Oppositionsparteien allenfalls eine Chance, in größerem Maße die Öffentlichkeit zu mobilisieren. Reale Einflußmöglichkeiten werden um so geringer, wenn zum Zeitpunkt der Ratifizierungsdebatten bereits die wesentlichen technischen und institutionellen Voraussetzungen geschaffen worden sind: Als das Schengener Übereinkommen ratifiziert wurde, fehlte zum Funktionieren des 'Schengener Informationssystem' (SIS) nur noch wenig und bei Unterzeichnung der Europol-Konvention arbeitete die EDU bereits seit eineinhalb Jahren.
Die parlamentarische Befassung mit Verträgen muß daher erheblich früher beginnen. Dies beinhaltet nicht nur eine frühe Information in den Fachausschüssen; Ausschußberatungen finden, selbst wenn es gelingt, die Öffentlichkeit zu informieren, nur einen geringen öffentlichen Nachhall. Ziel muß sein, das Plenum des Bundestages möglichst schon vor der Unterzeichnung eines Vertrages in die Diskussion einzuschalten. Dies kann (neben Anfragen) durch Anträge geschehen, die der Exekutive Verhandlungspositionen vorgeben. Ein wesentliches Mittel kann auch die Haushaltskontrolle sein, bei der vorfristige Investitionen wenn schon nicht verhindert, so doch öffentlich an den Pranger gestellt werden können.
Im Bundestag sollten die Oppositionsparteien auf einen offenen Umgang mit Informationen hinarbeiten. Während in der Bundesrepublik nach wie vor der Verschlußsachenstempel verhindert, daß Entwürfe und Dokumente über die Ausschüsse hinaus bekannt werden, hat die interessierte Öffentlichkeit etwa in den Niederlanden eine weit größere Chance der Teilhabe.

Landtage

In gewisser Weise kann auch auf Länderebene Einfluß auf die Beratungen genommen werden. Wie das Schengener Abkommen greift auch die Europol-Konvention an bestimmten Punkten in die Polizeihoheit der Länder ein. Dies betrifft u.a. die Zuständigkeit des Bundeskriminalamtes als nationale Zentrale zur Datenweitergabe an Europol. Hierbei werden auch Daten übermittelt, deren formeller 'Besitzer' die Länderpolizeien sind. Die Innenministerien der Länder sind laut dem neuen Art. 23 GG an den Beratungen über EU-Konventionen beteiligt. Es muß daher darum gehen, auch auf der Länderebene möglichst frühzeitig Informationen abzufragen und diese öffentlich zugänglich zu machen. Anfragen und Anträge können also auch hier gestellt werden.
Auch jenseits des EU- und Schengen-Kontexts sollte versucht werden, die in bezug auf die EU- und Schengen-Gremien praktizierte regelmäßige Berichtspflicht der Bundesregierung zu verankern. Dies betrifft u.a. folgende Gremien bzw. Institutionen:

• Interpol
• Berner und Wiener Club
• UN Drogenkontrollprogramm
• Dublin-Gruppe
• Pompidou-Gruppe
• Financial Action Task Force (FATF)
• Internationale Zollgremien
• Ständige Arbeitsgruppe Rauschgift (StAR)
• bilaterale Kontakte aufgrund der Verträge, die in den vergangenen Jahren mit den osteuropäischen Ländern geschlossen wurden etc.

• Die Zahl der beim Interpol-Generalsekretariat gespeicherten Daten aus deutschem Datenbesitz und der Anteil, den diese Datensätze am gesamten Datenbestand dieser Systeme haben.
• Die Zahl der in den PIOS-Dateien beim Bundeskriminalamt (BKA) aufgrund von ausländischen Informationen gespeicherten Daten.
• Eine SIS-Statistik.
• Eine Statistik der Anfragen und Antworten, die über die EDU an deutsche Polizei- und Zollstellen versandt wurden.
• Sowie für die Zukunft: Informationen über Art und Charakter der in neuen Datensystemen gespeicherten Informationen aus deutschem Datenbesitz.