Eine einseitige Erfolgsbilanz

1985 versprachen die Schengener Regierungen, die Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen schrittweise abzubauen, wenn parallel dazu der angebliche Sicherheitsverlust ausgeglichen würde. Mit dem Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) von 1990 sollte beides erledigt sein. Der Deal erwies sich als sehr einseitig. An Binnengrenzen wird nach wie vor kontrolliert. Die nicht realisierte Kontrollfreiheit muß für immer neue Sicherheitsmaßnahmen herhalten.

 
Bern, 19. Februar 1998 - Pressekonferenz des Europäischen Bürgerforums: "Wir haben nichts anderes getan, als das Schengener Abkommen anzuwenden", erklärt Gerardo Manello, Bürgermeister von Badolato, jener kleinen Gemeinde am äußersten Südzipfel Italiens, vor der am 26. Dezember vergangenen Jahres die "Ararat" mit 826 Flüchtlingen an Bord gestrandet war. 339 von ihnen sind in der Gemeinde untergekommen. Viele wohnen schon nicht mehr im Schulgebäude, sondern in diversen Häusern und Ferienwohnungen, die von den Bewohnern des Ortes schnell zur Verfügung gestellt wurden. Polizisten verzichteten auf die Bezahlung der Überstunden und spendeten das Geld ans Rote Kreuz, das die Flüchtlinge betreut. Für Badolato sei die Ankunft der Kurden eine Chance. Gemeinsam mit ihnen will die Gemeinde die alten Häuser des Burgo renovieren, des alten Dorfkerns, der sich auf 270 Meter über dem neuen direkt am Meer gelegenen Badolato Marina erhebt. In das Dorf, das durch die Migration nach Norditalien, in die Schweiz und nach Deutschland entvölkert wurde, sollen die Kurden wieder Leben bringen. Die Erfahrungen mit der Emigration erklären auch die Bereitschaft der Dorfbewohner, schnell und unbürokratisch zu helfen. "Wir wissen, was es bedeutet, wenn man fortgehen muß, um das zu suchen, was einem die eigene Heimat verweigert." Man habe, so erzählt der Bürgermeister mit einem listigen Grinsen, Rechtsanwälte und Übersetzer organisiert, die die Flüchtlinge über ihr Recht, einen Asylantrag zu stellen, aufklärten. Das Recht auf ein Asylverfahren sei übrigens im Schengener Abkommen ausdrücklich bestätigt.

Bonn/ Birmingham, 30. Januar 1998 - Pressemitteilung des Bundesinnenministeriums (BMI): Der Schengener Exekutivausschuß befaßte sich mit dem "derzeitigen illegalen Zustrom von Kurden nach Europa". Alle Schengen-Staaten seien aufgefordert, so erklärt Staatssekretär Kurt Schelter, "die in ihrem Verantwortungsbereich liegenden notwendigen Maßnahmen" zur "Bekämpfung der illegalen Zuwanderung" und der "international agierenden Schlepperbanden" zu ergreifen. Dazu gehöre, "daß aufgegriffene Zuwanderer konsequent wieder in Drittstaaten zurückgeführt werden. Dies entspricht auch dem Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ)." Auf jeden Fall müsse verhindert werden, daß die "Zuwanderer" in andere Schengen-Staaten weiterzögen. "Schengen ist, wie die EU, ein einheitlicher Sicherheitsraum, in dem Freizügigkeit und Sicherheit in einem ausgewogenen Verhältnis stehen müssen. Dieser Philosophie sind alle Schengen-Partner verpflichtet".[1]

Flüchtlinge oder illegale Zuwanderer, Aufnahme oder konsequente Abschiebung? Beide Seiten reden von Europa, meinen aber ein anderes. Beide beziehen sich auf Verpflichtungen, die sich aus den in Schengen geschlossenen Verträgen ergeben. Der Umgang mit dem Kurdenproblem beleuchtet einmal mehr die Problematik jenes merkwürdigen Tauschgeschäftes, das mit dem Namen dieses Dorfes im luxemburgisch-französisch-deutschen Dreiländereck verbunden ist. Bei der Einführung des Binnenmarktes und der daraus resultierenden Beseitigung der "technischen und rechtlichen Schranken" in der Europäischen Gemeinschaft dürfe es Freizügigkeit und die Aufhebung der Grenzkontrollen nur geben, wenn sie durch Sicherheitsmaßnahmen ausgeglichen würde. So lautete schon 1985 die Schengener Logik.

Binnengrenzen

Der Tausch erwies sich als ganz und gar nicht "ausgewogen". Die Kontrollen an den Binnengrenzen sind nämlich keineswegs verschwunden. Nicht nur die Nicht-Schengen-, aber EU-Mitglieder Großbritannien und Irland weigern sich standhaft gegen ihre Aufhebung. Frankreich, Gründungsmitglied des Schengener Vereins, hat bei der Inkraftsetzung des SDÜ am 26. März 1995 eine Übergangsfrist deklariert und nahm die Ausnahmeregel des Art. 2 Abs. 2 in Anspruch: temporäre Wiedereinführung der Kontrollen aufgrund von Problemen der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit. Nach mehreren Anschlägen im Sommer 1995 wurde die Frist erneut verlängert.

Seit dem Ende der Anschlagsserie wird zwar nicht mehr an allen französischen Grenzübergängen kontrolliert, dafür um so schärfer an denen zu Belgien und Luxemburg. Keine 25 Kilometer von Schengen entfernt - im Zug zwischen Luxemburg und dem französischen Grenzbahnhof Thionville - werden ausnahmslos alle Pässe der Reisenden kontrolliert. Die scharfen Kontrollen sollen verhindern, daß die Folgen der liberalen niederländischen Drogenpolitik über den Benelux-Raum auf die Grande Nation überschwappen. An eine Aufhebung der Kontrollen ist auf Dauer nicht zu denken. Ein Beschluß des Schengener Exekutivausschusses vom Dezember 1995 soll die Anwendung des Art. 2 Abs. 2 zwar zur Ausnahme machen. Ein wirkliche Beschränkung ist er aber nicht. Der Staat, der die Binnengrenzen wieder kontrollieren will, muß dies zwar vor dem Exekutivausschuß begründen und eine Frist für das voraussichtliche Ende der Maßnahmen nennen. Diese kann er aber aus eigener Entscheidung verlängern.[2]

Im März 1997 drohte auch Spanien mit der Wiedereinführung der Kontrollen an der Grenze zum Schengen-Partner Portugal, dessen oberster Gerichtshof das Ersuchen Spaniens um Auslieferung eines angeblichen ETA-Mitglieds aus formalen Gründen verweigert hatte. Hier blieb es bei der Drohung. Für Italien und Österreich traten im Oktober, für Griechenland im Dezember 1997 sämtliche Bestimmungen des SDÜ in Kraft - mit Ausnahme der Aufhebung der Binnengrenzkontrollen. Hinsichtlich Griechenlands will der Exekutivausschuß erst in seiner letzten Sitzung in diesem Jahr entscheiden[3], in bezug auf Österreich und Italien wurde eine Übergangsphase vereinbart: Wer auf dem Luftwege aus einem Schengen-Staat in eines der beiden Länder kommt, wird seit Oktober nicht mehr kontrolliert. An den Land- und Seegrenzen wurden die Kontrollen nur gelockert und sollten dann am 1. April ganz wegfallen.[4] Nachdem die kurdischen Flüchtlinge in Kalabrien strandeten, sind diese Beschlüsse zunächst wieder außer Kraft gesetzt worden.

Aber auch jene Schengener Binnengrenzen, an denen der Schlagbaum weggeräumt wurde, sind nicht polizeifrei geworden. Die Kontrollen wurden ins Hinterland verlagert. In den Niederlanden ist diese Lösung altbekannt. So verfuhr man schon angesichts der Aufhebung der Grenzkonkontrollen im Benelux-Wirtschaftsraum Anfang der 80er Jahre. Bayern war Ende 1994 das erste deutsche Bundesland, das die Polizeibefugnisse für "anlaß- und verdachtsunabhängige Kontrollen" explizit unter Verweis auf den anstehenden EU- und Schengen-Beitritt Österreichs erweiterte. Das Konzept der "Schleierfahndung" setzte sich durch, wie Albrecht Maurer und Martin Kutscha in ihren Beiträgen in diesem Heft darlegen.
Durchgesetzt hat sich auch ein Muster von Vereinbarungen zwischen den jeweiligen Schengener Nachbarn über die polizeiliche Zusammenarbeit an den und über die Binnengrenzen hinweg. Dazu gehören u.a. grenzpolizeiliche Kontaktdienststellen bzw. gemeinsame Kommissariate. Sie koordinieren auch die mobilen Streifen im Grenzgebiet, mit denen vor allem gegen illegale Einwanderer und gegen Schleuser Front gemacht werden soll. Kein Wunder also, daß das Bundesinnenministerium bei der Reorganisation des BGS nicht einen Abbau des Personals an den Westgrenzen, sondern im Gegenteil seine Aufstockung von ca. 250 auf ca. 1.000 Beamte plant.[5]

Der Exekutivausschuß - ein Gesetzgeber ohne Verfassung

Der Wegfall der Binnengrenzen war schon im SDÜ selbst zur Nebensache geworden. Von den 142 Artikeln befaßt sich gerade einer - nämlich der Art. 2 - mit der Aufhebung der Kontrollen. Der Rest geht auf die Ausgleichsmaßnahmen: Verlagerung der Kontrollen an die Außengrenzen, Asylrecht, Visumspolitik, polizeiliche Zusammenarbeit, Rechtshilfe, Drogenbekämpfung, gemeinsames Fahndungssystem SIS. Bei den 140 Ausgleichsartikeln ist es aber nicht geblieben. Mit dem Exekutivausschuß und seinen Untergruppen hat sich die Vertragsgemeinschaft in der Tat ein effizientes Gremium geschaffen. Inzwischen hat der Ausschuß ca. 180 Beschlüsse gefaßt, die zum gemeinsamen Besitzstand, zum Schengen-Acquis, gehören.

Ein großer Teil der Beschlüsse ist "vertraulich" gestempelt. Zwar haben es inzwischen einige Parlamente geschafft, daß ihre zuständigen Ausschüsse regelmäßig(er) unterrichtet werden. Das ermöglicht ihnen aber allenfalls, die Politik dieser gemeinsamen Schengener Exekutive nachzuvollziehen, jedoch nicht sie zu beeinflussen. Wenn ParlamentarierInnen Zugang zu den Dokumenten erhalten, ist es meistens schon zu spät. Der Beschluß ist gefällt und damit die Arbeit der diversen Untergruppen abgesegnet.
Äußerlich betrachtet mag es bei der Arbeit des Exekutivausschusses bloß um die Umsetzung des Abkommens gehen. Ein Blick auf die Arbeitsprogramme der halbjährlich von einem zum nächsten Vertragsstaat wechselnden Vorsitze und den Ausstoß an Papieren macht indes deutlich, daß hier in der Tat politische Entschlüsse gefaßt werden. Dies gilt nicht nur für die offensichtlich politischen Themen wie die Behandlung der kurdischen Flüchtlinge, die in Italien gestrandet sind - eines der wenigen Schengen-Themen, die eine öffentliche Diskussion auslösten. Am 15. Dezember, also bevor das Thema kurz nach Weihnachten 1997 breit die Medien beschäftigte, hatte der Exekutivausschuß einen Katalog von Maßnahmen beschlossen, wobei man sich auf die "pull-Faktoren dieser illegalen Migrationsbewegung" beschränken und die restlichen Fragen den Gremien der Dritten Säule der EU überlassen wollte.[6]
Der Katalog reicht vom verstärkten Einsatz von Personal und Technik an den Außengrenzen über die Kontrolle von Fährschiffen bereits im Ausgangshafen und Sanktionen gegen Transportunternehmen bis hin zur Abnahme von Fingerabdrücken "jedes illegal einreisenden Drittstaatsangehörigen, dessen Identität nicht zweifelsfrei feststeht" und schließlich der "unverzüglichen Rückführung". Mit der Türkei aber auch mit Tschechien, der Slowakei, Ungarn und Slowenien sollten Verhandlungen über gemeinsame Rückübernahme-Abkommen aufgenommen werden.

Derartige Abkommen zwischen den Schengen-Staaten und Drittstaaten standen unabhängig von der Kurden-Flucht in der zweiten Jahreshälfte 1997 auf dem Programm. Der österreichische Vorsitz präsentierte im November die revidierte Fassung eines Musters.[7] Ebenfalls werden diskutiert: Maßnahmen gegenüber 16 "Drittstaaten, die Probleme bei der Rückübernahme bereiten", darunter Algerien, der Irak, Sri Lanka und die BR Jugoslawien.[8]

Still und leise geht ferner die Schengener polizeiliche Zusammenarbeit einher. Der österreichische Vorsitz hatte sich die Verbesserung der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität zur Priorität gemacht und wollte "festere institutionelle Formen der Sicherheitskooperation" herstellen. Bisherige "Pilotprojekte" in den Bereichen Kfz-Verschiebung, illegale Einwanderung und Drogen sollen zu einer "umfassenden und permanenten Kooperationsstruktur" ausgebaut werden. Die AG Betäubungsmittel befaßt sich seit einiger Zeit mit Kontrollierten Lieferungen und wollte im vergangenen Halbjahr "Erhebungen betreffend staatenübergreifender Scheingeschäfte" durchführen.[9]

Schengen macht Schule

Prioritäten setzte die österreichische Regierung auch in eigener Sache. Österreich selbst, Italien und Griechenland sollten "planmäßig" das SDÜ in Kraft setzen. Die Art und Weise, wie das geschieht, zeigt wiederum deutlich die Bedeutung des "Acquis". Die Aspiranten auf die Mitgliedschaft im Schengener Club müssen sich nämlich nicht nur zum SDÜ, sondern auch zu sämtlichen Beschlüssen des Exekutivausschusses bekennen. Ob die Neuen reif sind für die Aufnahme entscheidet nicht nur das Ergebnis der Besuchsteams an den zukünftigen Außengrenzen, sondern auch die Antworten auf einen 67 Punkte umfassenden Fragebogen: Unter Punkt 5 wird nachgefragt: "Wurden die Arbeiten zur Umsetzung des SDÜ in nationale Rechtsvorschriften bereits zum Abschluß gebracht? Gilt dies auch für die Beschlüsse des Exekutivausschusses?" Ähnliche Prüfungen mußten auch die nordischen Staaten - die EU-Mitglieder Dänemark, Schweden und Finnland sowie die Nicht-EU-Staaten Norwegen und Island - über sich ergehen lassen, deren Anschluß ein weiterer Schwerpunkt der österreichischen Präsidentschaft war. Über Erreichtes wird nicht diskutiert. Wer Mitglied werden will, der muß sich anpassen.

Die Integration des Schengener Besitzstandes in die EU wird diesen Anpassungsdruck weiter steigern. Schon bisher wurden Konzepte und Ideologien der Festung Europa nach Osten und Südosten exportiert. Ministerkonferenzen wie die in Berlin 1991, Budapest 1993 und Prag 1997 brachten den mittel- und osteuropäischen Staaten (MOE) den Segen westeuropäischer Strategien gegen "unkontrollierte Wanderungsbewegungen" und gegen "organisierte Schlepper". Auch bei der Reorganisation der Polizeien geben westeuropäische Helfer den Ton an, mit dem gegen die "organisierte Kriminalität" gerüstet werden soll - diverse verdeckte Methoden eingeschlossen. Auch für den Beitritt der MOE-Staaten zur EU, der sich noch einige Jahre hinzieht, wird bereits an Besitzstandslisten gestrickt. In einem "Überblick zu dem für Beitrittsverhandlungen relevanten acquis der EU in den Bereichen Justiz und Inneres" drücken sich die zuständigen bundesdeutschen Ministerien deutlich genug aus: Alle EU-Abkommen - und dazu zählt nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages auch das SDÜ -, alle einschlägigen gemeinsamen Maßnahmen, Standpunkte, Resolutionen, Empfehlungen und Erklärungen müssen geschluckt werden. "Beitretende Länder wären ebenfalls verpflichtet, den Stand der Verhandlungen über in Ausarbeitung befindliche Rechtsakte zu übernehmen. Sie dürften sich nur an solchen noch ausstehenden Verhandlungen beteiligen, die nicht gelöste Fragen betreffen."[10]
Polen hat den EU-Mitgliedstaaten und der EU-Kommission bereits im März 1997 ein "Memorandum über die Modernisierung der Infrastruktur der Staatsgrenzen, die Tätigkeit des Grenzschutzes, die Sicherheit des Straßentransits und Ausweispapiere" übermittelt und dokumentiert damit seinen Willen, die polnische Ostgrenze, die "bald Außengrenze der Europäischen Union sein (wird)", an den Standard der EU- und der Schengener Grenzkontrollen anzupassen.
Für Fragen der Freizügigkeit und den Schutz der Flüchtlinge bleibt bei diesem Eifer nicht viel Platz.

Heiner Busch ist Redakteur und Mitherausgeber von Bürgerrechte & Polizei/CILIP.

[1] Das BMI informiert - Informelle Sitzung des Schengener Exekutivausschusses, Birmingham/ Bonn, 30.1.1998
[2] Schengen/ Com-ex (95) 20, 2. Rev., Oostende, 20.12.1995
[3] Sch/ Com-ex (97) 29, Rev. 2, Wien, 7.10.1997
[4] Sch/ Com-ex (97) 28, Rev. 4 corr.,Com-ex (97) 27, Rev. 4 corr., Wien, 7.10.1997
[5] Siehe: Zeitschrift des BGS, Nr. 11-12/1997, S. 8
[6] Sch/Com-ex (97) 44 rev.2, Wien, 15.12.1997
[7] Sch/II-Read (97) 19, 2. Rev. ADD 1 Rev., Brüssel, 12.11.1997
[8] Sch/II-Read (97) 19, 3. Rev., Brüssel, 5.12.1997
[9] Sch/C (97) 80, Brüssel, 16.6.1997
[10] AA, BMI, BMJ, BMF: Überblick ...., Stand: Dezember 1996, Bonn, 10.3.1997