Bürgerrechte & Polizei/CILIP 65 (1/2000)

Strafverfahrensänderungsgesetz '99

Gesetzgebung in unseliger Kontinuität

von Norbert Pütter

Zwar hat der Bundesrat den Vermittlungsausschuss angerufen, aber daran, dass die jüngste Novellierung der Strafprozessordnung (StPO) bald verabschiedet wird, besteht kein Zweifel. Die Länder werden den polizei- und justizfreundlichen Beschluss der Bundestagsmehrheit noch weiter entgrenzen. Im Ergebnis wird die StPO um einige Paragraphen gewachsen, ihre rechtliche Qualität jedoch weiter gesunken sein.

Die StPO-Novelle hat eine lange und wenig übersichtliche Vorgeschichte. Auf das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts vom Dezember 1983 reagierte das Bundesjustizministerium mit einem "Problempapier", das 1986 bekannt wurde.[1] Das Ministerium erörterte die Konsequenzen des "Rechts auf informationelle Selbstbestimmung" für das Strafprozessrecht. Viele der in diesem Papier aufgelisteten Themen hat der Gesetzgeber in den letzten 15 Jahren "abgearbeitet": etwa die Verrechtlichung der Rasterfahndung, der Polizeilichen Beobachtung, der Verdeckten Ermittler und der Überwachung mit technischen Mitteln[2] sowie des Lauschangriffs auf Wohnungen.[3] Das "Strafverfahrensänderungsgesetz (StVÄG) '99" soll nun einige - keineswegs alle - der übrigen Mitte der 80er Jahre identifizierten Rechtsprobleme "lösen". Gleichzeitig will man der informationstechnischen Entwicklung Rechnung tragen und die "Harmonisierung" von Polizei- und Strafprozessrecht fortsetzen. Im Zentrum des Gesetzes stehen:

• die Verankerung der "längerfristigen Observation" in der StPO,
• neue Bestimmungen über die Fahndung,
• die Nutzung strafrechtlicher Daten für polizeiliche Zwecke,
• die Einführung der "Zwecke zukünftiger Strafverfahren" in die StPO sowie
• Regeln für die Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten in Dateien der Strafverfolgungsbehörden.

Mit verschiedenen "Arbeitsentwürfen" hatte man seit 1986 versucht, einige dieser Fragen zu regeln.[4] In der letzten Legislaturperiode lagen dem Bundestag zwei Vorschläge vor, die jedoch nicht abschließend beraten wurden.[5] Im Februar 1999 brachte die Bundesregierung einen Gesetzentwurf in den Bundesrat ein, der im Wesentlichen den alten Vorlagen entsprach.[6]

Längerfristige Observation

Die nicht nur kurzfristige, planmäßig angelegte Überwachung einer Person durch die Polizei stellt einen Eingriff in das Persönlichkeitsrecht dar, der nur auf gesetzlicher Grundlage erfolgen darf. Dementsprechend enthalten die Polizeigesetze Bestimmungen über die "längerfristige Observation". Nicht dass, sondern wie sie (in der StPO) verrechtlicht werden soll, war und ist umstritten. Dabei geht es um drei Fragen: Wann ist eine Observation "längerfristig"? Wer darf eine solche Observation anordnen? Und: Unter welchen Bedingungen darf sie angeordnet werden?

In allen Entwürfen der letzten Jahren werden zwei Kriterien benannt, die eine Observation als "längerfristige" ausweisen: Die planmäßige Beobachtung eines Beschuldigten soll entweder "durchgehend länger als 24 Stunden dauern" oder sich auf Abschnitte verteilt über mehrere Tage hinziehen. Die Bundesregierung und die sie tragende Bundestagsmehrheit optieren für eine Grenze von zwei Tagen, der Bundesrat sieht das Kriterium der Längerfristigkeit erst bei mehr als sieben Tagen gegeben (neuer § 163f StPO). Beide Vorschläge können auf entsprechende Bestimmungen in den Polizeigesetzen verweisen.[7] Der Definitionsstreit ist insofern erheblich, als alle kürzeren Observationen den weiteren Einsatzvoraussetzungen nicht unterliegen. Deren Ergebnisse können wie bisher aufgrund des allgemeinen polizeilichen Ermittlungsauftrags in das Strafverfahren eingeführt werden.

Nach den neuen Bestimmungen muss die längerfristige Observation von der Staatsanwaltschaft angeordnet werden. Bei Gefahr im Verzug kann dies auch durch die Polizei geschehen. In diesen Fällen ist die Anordnung innerhalb von 24 Stunden staatsanwaltschaftlich zu bestätigen. Im ursprünglichen Entwurf betrug diese Frist drei Tage. Nachdem Koalitionsexperten sich im Herbst 1999 darauf verständigt hatten, die "Gefahr im Verzug"-Bestimmung ersatzlos zu streichen, stellt die Verkürzung auf einen Tag einen Kompromiss dar.

Durch zwei Bestimmungen wird der Einsatzbereich der längerfristigen Observation umschrieben. Zum einen ist sie nur zulässig bei Ermittlungen wegen einer "Straftat von erheblicher Bedeutung". Zum anderen darf sie nur "subsidiär" eingesetzt werden - dann, wenn das Ermittlungsziel "auf andere Weise erheblich weniger erfolgversprechend oder wesentlich erschwert" erreicht werden könnte. In beiden Kriterien hat sich der Gesetzgeber für die weiteste Variante aus dem Repertoire verdeckter Polizeimethoden entschieden. Was "Straftaten von erheblicher Bedeutung" sind, ist rechtlich nicht bestimmt. Alternative Begrenzungen - etwa über einen abgeschlossenen (wenngleich endlosen) Straftatenkatalog wie bei der Fernmeldeüberwachung oder über Deliktsgruppen und Begehungsarten wie beim Verdeckten Ermittler - wurden bewusst nicht gewählt. Auch die im Vergleich zu anderen geheimen Ermittlungsmethoden schwach formulierte Subsidiaritätsklausel - "erheblich weniger erfolgversprechend oder wesentlich erschwert" - stellt polizeiliches Effizienzdenken deutlich vor den Persönlichkeitsschutz.

Insgesamt folgen die Bestimmungen über längerfristige Observationen der aus den letzten Jahren bekannten Regelungslogik. Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten orientiert sich die neue Bundestagsmehrheit - selbst wenn man die Modifizierungen durch den Bundesrat in Rechnung stellt - am unteren Niveau der Verrechtlichungspolitik.

Fahndung und Öffentlichkeitsfahndung

Bereits der Wortlaut der StPO-Bestimmungen über die Fahndung, der dem Erlass von "Steckbriefen" gilt, zeigt, dass diese Vorschriften nicht mehr zeitgemäß sind. Zukünftig sollen nach Fahndungszweck und Fahndungsart unterschiedliche Vorschriften gelten (§§ 131 (neu) bis 131c StPO). Bei den Zwecken unterscheidet die Novelle zwischen der Fahndung mit dem Ziel der Festnahme und dem Ziel der Aufenthaltsermittlung (bei letzterer wird zwischen Beschuldigten und ZeugInnen differenziert). Hinsichtlich der Fahndungsarten werden besondere Bestimmungen für die Öffentlichkeitsfahndung im Unterschied zu derjenigen mit "normalen" polizeilichen Fahndungsmitteln eingeführt. Anders als in den bestehenden Regelungen sollen nun nicht mehr nur Gericht und Staatsanwaltschaft, sondern bei Gefahr im Verzuge auch die Polizei eine Person zur Festnahme ausschreiben können. RichterInnen und StaatsanwältInnen können künftig auch eine Öffentlichkeitsfahndung veranlassen, sofern der/die Beschuldigte einer "Straftat von erheblicher Bedeutung" verdächtig ist und auf andere Weise nur "erheblich weniger erfolgversprechend oder wesentlich erschwert" gefunden werden kann. Auch hier hat der Gesetzgeber ausgesprochen weiche Regulierungen gewählt.

Unter den genannten Bedingungen können auch die "Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft" (d.h. insbesondere die Polizei) die Öffentlichkeitsfahndung in jenen Fällen veranlassen, "wenn ein Festgenommener entweicht oder sich sonst der Festnahme entzieht". Lediglich die "Inanspruchnahme des Fernsehens" soll den Hilfsbeamten verwehrt bleiben. Die Regelung ist wenig konsequent: Sofern es tatsächlich einen praktischen Bedarf für die unmittelbare polizeiliche Öffentlichkeitsfahndung gibt, ist nicht nachvollziehbar, warum ausgerechnet das Fernsehen, das eine breite Öffentlichkeit schnell erreicht, ausgeschlossen werden soll. Sollte die Ausnahme hingegen dem grundrechtlichen Schutz dienen, so verwundert, dass z.B. die Internetfahndung nicht erwähnt wird. In der Eingriffsintensität dürfte sie der mittels Fernsehen nicht nachstehen.

Die Vorschriften über die Aufenthaltsermittlung von Beschuldigten und ZeugInnen folgen dem gerade skizzierten Muster. Die Öffentlichkeitsfahndung bleibt auch hier an die ominösen "Straftaten von erheblicher Bedeutung" und dieselben Subsidiaritätsklauseln ("erheblich weniger erfolgversprechend oder wesentlich erschwert") gebunden. Für die Fahndung nach ZeugInnen werden die Schwellen leicht erhöht: So darf öffentlich nach ZeugInnen nur gefahndet werden, wenn deren schutzwürdige Belange dem nicht entgegenstehen und die Suche nach ihnen "auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre". Während die Öffentlichkeitsfahndung und die Fahndung nach namentlich unbekannten TäterInnen durch Abbildungen nur durch das Gericht und bei Gefahr im Verzug durch die Staatsanwaltschaft angeordnet werden können, kann die sonstige Fahndung nach Beschuldigten und ZeugInnen auch von der Polizei veranlasst werden. Spätestens nach einer Woche muss dieser Fahndungsaufruf staatsanwaltschaftlich bestätigt werden.

Repressiv-präventiver Datenverbund

Mehrere Bestimmungen der Novelle dienen dazu, die Datenverarbeitung von Polizei und Justiz enger zu verzahnen. Ein Komplex betrifft die Nutzung von Informationen, die auf polizeirechtlicher bzw. strafprozessualer Grundlage gewonnen wurden, im jeweils anderen Rechtsbereich. Das Ziel der Gesetzgebung besteht darin, die Datenbestände ungehindert verwerten zu können. Für die Umwandlung polizeirechtlich gewonnener Daten in solche der Strafverfolgung bildet der neue § 161 die Grundlage. Eine Begrenzung ist nur insofern vorgesehen, als die Informationen, die aus einigen verdeckten Methoden resultieren (Rasterfahndung, technische Überwachung, Lauschangriffe, Verdeckte Ermittler), nur für die in den entsprechenden StPO-Paragraphen genannten Delikte verwendet werden dürfen.

Auch dem umgekehrten Informationsfluss trägt das StVÄG Rechnung. Denn bislang fehlte in der StPO eine Bestimmung, die es erlaubte, im Rahmen der Strafverfolgung erhobene Daten für Zwecke außerhalb der Strafverfolgung zu nutzen. Damit blieb sie hinter den Polizeigesetzen zurück, die in der Regel eine derartige Klausel enthalten. Getreu der Devise, dass strafprozessual nicht verboten bleiben darf, was polizeirechtlich erlaubt ist, wird in dem neuen § 481 klargestellt, dass die Polizei "nach Maßgabe der Polizeigesetze personenbezogene Informationen aus Strafverfahren zur Gefahrenabwehr verwenden" darf. In der Begründung hat die Bundesregierung ausdrücklich darauf hingewiesen, damit werde "auch die vorbeugende Verbrechensbekämpfung umfasst."[8] Diese Bestimmungen weiten die Verwertungsbestimmungen erheblich aus. Bislang war es z.B. unzulässig, die aus der Telefonüberwachung gewonnenen Informationen zur Gefahrenabwehr zu nutzen.[9] Zukünftig ist der freie Datenfluss die Regel, die nur durch gesetzlich fixierte Ausnahmen durchbrochen werden soll.

Den Informationsstand der Polizei zu verbessern, dienen auch die Benachrichtigungspflichten, die der neue § 482 für die Staatsanwaltschaften einführt. Sie haben demnach der ermittelnden Polizeibehörde das Aktenzeichen des Verfahrens und dessen Ausgang (Gericht, Datum, Art der Entscheidung) mitzuteilen. Ausdrücklich wird die Staatsanwaltschaft berechtigt, der Polizei das Urteil oder die "mit Gründen versehene Einstellungsentscheidung" zuzusenden.

Strafverfolgungs-Dateien

1994 war durch das Verbrechensbekämpfungsgesetz ein zentrales staatsanwaltschaftliches Verfahrensregister eingeführt worden, das in der Zwischenzeit beim Bundeszentralregister eingerichtet wurde. Das StVÄG schafft nun die Rechtsgrundlage für die Datenverarbeitung der einzelnen Justizbehörden. Die §§ 474 (neu) bis 491 enthalten Regelungen zur Auskunft aus und zur Einsicht in Strafverfahrensakten sowie entsprechende Dateiregelungen. Trotz - oder gerade wegen? - des enormen sprachlichen Umfangs bleiben die Vorschriften hinter bürgerrechtlichen und datenschutzrechtlichen Kriterien erheblich zurück. Drei Beispiele sollen dies illustrieren:

Erstens: § 484 erlaubt Gerichten und Strafverfolgungsbehörden, personenbezogene Daten in Dateien zu verarbeiten, "soweit dies für Zwecke des Strafverfahrens erforderlich ist". Über den Umfang der Daten oder den betroffenen Personenkreis schweigt das Gesetz. Beides soll nach § 490 von der speichernden Stelle in einer Errichtungsanordnung festgelegt werden. Dass der Betreiber einer Datei selbst darüber befindet, was er über wen speichern möchte, steht in Widerspruch zum Verfassungsgebot der Normenklarheit.

Zweitens: Neben der Auskunft aus Akten für Privatpersonen (§ 475) und zu Zwecken der Forschung (§ 476) regelt das StVÄG auch das Informationsrecht für öffentliche Stellen (§ 474). Auskunft und Akteneinsicht sind u.a. dann zulässig, wenn die personenbezogenen Informationen für die "begehrende Stelle" "zur Aufgabenerfüllung erforderlich" sind. Mit diesen Formulierungen bleibt offen, welche Daten an welche Behörden weitergegeben werden dürfen. Es wird in das Ermessen der Justizbehörde gestellt zu beurteilen, ob die gewünschten Informationen erforderlich sind, damit die öffentliche Stelle ihre Aufgabe erfüllen kann. So verwandelt der Gesetzgeber unter der Hand eine Aufgaben- in eine Befugnisnorm. Ein Schutz für Betroffene ist nicht vorgesehen. Lediglich die Weitergabe solcher Informationen, die erkennbar aus verdeckten Ermittlungsmethoden (Rasterfahndung, Telefonüberwachung, Lauschangriffe, Verdeckte Ermittler etc.) herrühren, wird beschränkt. Sie dürfen nur dann mitgeteilt werden, wenn sie in einem anderen Strafverfahren oder zur Abwehr von erheblichen Gefahren genutzt werden sollen oder wenn sie den Zwecken des Verfassungsschutzes dienen. Freilich sieht man Informationen nicht immer an, auf welchem Wege sie gewonnen wurden.[10] Und mit dem lapidaren Satz "§ 481 bleibt unberührt" (§ 477 II) wird die polizeirechtliche Nutzung aller Informationen erneut bekräftigt.

Drittens: Das StVÄG ermächtigt die Strafverfolgungsbehörden, personenbezogene Daten, die im Rahmen von Strafverfahren angefallen sind, "für Zwecke zukünftiger Strafverfahren" aufzubewahren (§ 484). Während einige Angaben (zur Person des Beschuldigten, zu Aktenzeichen, Tatvorwürfen, Urteil) generell gespeichert und genutzt werden dürfen, soll die Verarbeitung zusätzlicher Daten von Beschuldigten und Tatbeteiligten nur dann zulässig sein, wenn zu erwarten ist, dass weitere Verfahren gegen den Beschuldigten zu führen sein werden. Der Umfang dieser Daten soll durch Rechtsverordnung von den Justizministerien bestimmt werden. Nach der Aufnahme der "vorbeugenden Verbrechensbekämpfung" in die Polizeigesetze verwundert, dass das StVÄG nun auch den Strafverfolgungsbehörden eine präventive Datensammlung einräumt. Dass es hier nicht um die alten Statuskonflikte zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft geht, sondern um pragmatische Lösungen, machen andere Formulierungen deutlich, in denen der Gesetzgeber bereits Vorsorge für den Fall getroffen hat, dass die Daten der Strafverfolgung "in einer Datei der Polizei" (§§ 483 III, 484 IV) gespeichert werden. Praktisch bedeutet dies: Polizeiliche Dateien werden um sonstige Erkenntnisse der Strafverfolgungsbehörden erweitert - wobei allein diese Daten der Staatsanwaltschaft zur Verfügung stehen, während die Polizei den Zugang zu allen Informationen haben wird.

Traurige Aussichten

Die Bilanz des StVÄG fällt ernüchternd aus. Dass Fahndung, längerfristige Observationen und Datenweitergabe endlich gesetzlich geregelt werden, stellt angesichts der Güte der Regelungen kaum einen Trost dar. Es handelt sich um das bekannte Verfahren, bestehende Praxis zu legalisieren. Durch möglichst unpräzise rechtliche Begriffe werden zugleich Flexibilität und Entwicklungsoptionen für Polizei und Justiz geschaffen: Keine Festlegung auf Straftatenkataloge oder bestimmte Zwecke, denn morgen könnten andere im Vordergrund stehen. Keine eindeutigen Eingriffsschwellen, denn was in dem einen Fall passt, kann in einem anderen nicht eingesetzt werden. Bei dieser Art der Vorwärtsverrechtlichung bleiben die Bürgerrechte systematisch auf der Strecke.

Auf welchem Niveau sich die politischen Auseinandersetzungen um das Strafverfahrensrecht abspielen, zeigen die Verhandlungen der politischen Akteure. Die Bundesregierung folgte in ihrem Entwurf dem ihrer Vorgängerin. Die Grünen stritten vergeblich um einige marginale Regelungen (vor allem die Eilkompetenzen der Polizei betreffend). Und der Bundesrat formulierte konsequent das Maximalprogramm der Polizei: angefangen von der Pflicht für ZeugInnen, auch bei der Polizei auszusagen,[11] über die siebentägige Observation auf polizeiliche Anordnung, die Öffentlichkeitsfahndung nach ZeugInnen bei allen Straftaten, die uneingeschränkte Nutzung polizeirechtlich gewonnener Daten für das Strafverfahren usw.[12]

Angesichts dieser Konstellation kann das Strafverfahrensänderungsgesetz durch den Vermittlungsausschuss nur noch schlechter werden. Besser wäre, es scheiterte.

Norbert Pütter ist Redakteur von Bürgerrechte & Polizei/CILIP.