Bürgerrechte & Polizei/CILIP 65 (1/2000)

Zwang zum Wohlverhalten

Zum rechtlichen Sonderstatus von MigrantInnen

von Anja Lederer

Auch wenn sie in den "Genuss" eines Aufenthaltstitels kommen, bleiben AusländerInnen vielfältigen und einschneidenden Sondergesetzen unterworfen. Dieses Sonderrecht ist aber kein bloßer Papiertiger. Polizeiliche Kontrollen und behördlicher Datenaustausch sorgen dafür, dass es auch durchgesetzt wird.

Schon grundsätzlich sind die gesetzlichen Möglichkeiten für AusländerInnen, einen legalen Aufenthaltsstatus zu erlangen, eng begrenzt. Verhältnismäßig selten gelingt es politisch Verfolgten, unbeschadet die BRD zu erreichen und dann als asylberechtigt oder als ausländischer Flüchtling anerkannt zu werden. Ansonsten bedarf es im Wesentlichen einer engen familiären Beziehung zu einem/r deutschen Staatsangehörigen oder einem/r bereits lange legal hier lebenden AusländerIn, um einen Aufenthaltstitel mit der Option auf Dauerbleibemöglichkeit zu erhalten. Ausgeschlossen ist ein Familiennachzug normalerweise, wenn aus behördlicher Sicht die "Gefahr" besteht, dass nach dem Zuzug öffentliche Leistungen bezogen werden müssen.

Bestimmte AusländerInnen können ferner, etwa zu Arbeits- oder Studienzwecken, einen Aufenthaltstitel für eine von vornherein begrenzte Dauer erhalten. Sobald der Zweck des Aufenthalts erfüllt ist, müssen sie das Land unverzüglich wieder verlassen. In diesen Kontext gehört auch die aktuelle Debatte um sogenannte "Green Cards" für ausländische SpezialistInnen. Obwohl an ihrer Anwesenheit in der BRD ein sogenanntes öffentliches oder wirtschaftliches Interesse besteht, sollen sie nur fünf Jahre bleiben dürfen; ein Daueraufenthalt wäre gesetzlich ausgeschlossen. Das Ausländergesetz basiert also primär auf Kriterien wirtschaftlicher Nützlichkeit.

Ausweisungsgründe und Ausweisungsverfügungen

Neben den wirtschaftlichen Barrieren, die den Zuzug Familienangehöriger erschweren und wirtschaftlich nicht potente AusländerInnen fernhalten sollen, sind es insbesondere die Ausweisungsgründe, die wie ein Damoklesschwert über den hier lebenden MigrantInnen schweben. Bei Vorliegen von Ausweisungstatbeständen kann zum einen eine Aufenthaltsgenehmigung selbst dann versagt werden, wenn ansonsten ein Rechtsanspruch bestünde. So haben an sich jugendliche MigrantInnen der sogenannten zweiten Generation, die als Minderjährige mindestens acht Jahre rechtmäßig in der BRD lebten und hier mindestens sechs Jahre zur Schule gingen, unter bestimmten Voraussetzungen ein Recht auf Wiederkehr, wenn sie zwischenzeitlich in ihr Heimatland zurückgekehrt waren. Liegt indessen ein Ausweisungsgrund vor, ist es dem Ermessen der Ausländerbehörde überlassen, ob die Wiederkehr im Einzelfall erlaubt wird. Zum anderen kommt den gesetzlich vorgesehenen Ausweisungsgründen eine Disziplinierungsfunktion für die hier dauerhaft lebenden MigrantInnen zu. Das Vorliegen eines Ausweisungsgrundes verhindert die unbefristete Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis und die Erteilung der Aufenthaltsberechtigung.[1] Einen relativ sicheren Aufenthaltsstatus kann nur erlangen, wer sich gesetzestreu, systemkonform und politisch unauffällig verhält. In der amtlichen Begründung zu den Ausweisungsregelungen heißt es denn auch, dadurch werde es "Ausländern möglich, ihren Aufenthalt im Bundesgebiet so zu gestalten, dass sie keinen Anlass für eine Aufenthaltsbeendigung bieten."[2]

Darüber hinaus kann die Ausländerbehörde bei Vorliegen von Ausweisungstatbeständen unmittelbar die Ausweisung der ausländischen "persona non grata" verfügen. Die Ausweisung hat zur Folge, dass die Aufenthaltsgenehmigung der Person erlischt und sie verpflichtet ist, das Land zu verlassen. Kommt sie der Ausreisepflicht nicht freiwillig nach, kann die Ausländerbehörde in der Regel "aufenthaltsbeendende Maßnahmen" vollziehen, also abschieben. Wer ausgewiesen und/oder abgeschoben wurde, darf grundsätzlich nicht erneut einreisen und sich hier aufhalten. Eine Aufenthaltsgenehmigung wird auch dann nicht erteilt, wenn ansonsten die Voraussetzungen eines Rechtsanspruchs vorliegen.

Hieraus ergibt sich eine enorme Unsicherheit für die hier lebenden MigrantInnen. Im Hinblick darauf, dass eine Ausweisung jede/n AusländerIn betreffen kann, sind auch Personen, die schon seit vielen Jahren hier leben und arbeiten, insbesondere auch ausländische Jugendliche, die hier geboren und aufgewachsen sind, potentiell davon bedroht, bei normabweichendem Verhalten das Land verlassen zu müssen. Wirkliche Sicherheit gibt es nur, wenn der Rettungsanker "Verleihung der deutschen Staatsangehörigkeit" erreicht und ergriffen worden ist. Die rechtliche Unsicherheit der MigrantInnen wird noch dadurch verschärft, dass gerade die Regelungen zu den Ausweisungstatbeständen weitgehend durch unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessenspielräume der Ausländerbehörde gekennzeichnet sind.

Nach der Grundnorm der Ausweisungstatbestände kann "ein Ausländer (...) ausgewiesen werden, wenn sein Aufenthalt die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt." Dies sei etwa bei "Sicherheitsgefährdung und Gewaltanwendung" der Fall. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) zu dieser Fallgruppe bedroht die Anwesenheit terroristischer Gewalttäter und ihrer Helfer die Staatssicherheit,[3] ebenso die Austragung auswärtiger Konflikte auf deutschem Boden[4] oder die dauerhafte und nachhaltige Unterstützung einer terroristischen Befreiungsbewegung.[5] Eine Ausweisung kann außerdem verfügt werden bei einem "nicht nur vereinzelten oder geringfügigen Verstoß gegen Rechtsvorschriften, gerichtliche oder behördliche Entscheidungen oder Verfügungen", bei Gefährdung der öffentlichen Gesundheit, längerfristiger Obdachlosigkeit und Inanspruchnahme von Sozial- bzw. Erziehungshilfe. Neben der "Kann-Ausweisung" sieht das Ausländergesetz ferner eine Regel- sowie eine zwingende Ausweisung "wegen besonderer Gefährlichkeit" vor. Besondere Gefährlichkeit mit der Folge zwingender Ausweisung wird angenommen, wenn ein/e AusländerIn wegen vorsätzlicher Straftat(en) zu einer Freiheitsstrafe von mindestens drei Jahren verurteilt wurde. Auch ohne dass eine Freiheitsstrafe von bestimmter Dauer verhängt worden sein muss, gelten AusländerInnen als "besonders gefährlich", wenn sie ohne Bewährung wegen Landfriedensbruchs im Rahmen einer verbotenen öffentlichen Versammlung verurteilt wurden. Eine Regelausweisung, die bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen nur in extremen Ausnahmefällen unterbleibt, wird verfügt, wenn sich der/die Betreffende an "Gewalttätigkeiten gegen Menschen oder Sachen" aus einer Menschenmenge heraus im Rahmen einer verbotenen oder aufgelösten öffentlichen Versammlung beteiligt hat. Eine strafrechtliche Verurteilung wird hier nicht zur Bedingung der Ausweisung erhoben. Ausländische Menschen, die sich politisch betätigen und insbesondere an Demonstrationen teilnehmen, gehen also ein doppeltes Risiko ein. Ihnen droht im Zweifel nicht nur eine strafrechtliche Verurteilung, sondern auch stets die Ausweisung, und letztere selbst dann, wenn der Kelch des Demonstrationsstrafrechts noch einmal an ihnen vorübergegangen sein sollte.

Bestimmte Gruppen von MigrantInnen haben zwar einen "besonderen Ausweisungsschutz", aber auch bei ihnen ist eine Ausweisung keineswegs ausgeschlossen. So können etwa Personen mit Aufenthaltsberechtigungen, "AusländerInnen der zweiten Generation" mit unbefristeten Aufenthaltserlaubnissen, enge Familienmitglieder der vorgenannten Personen oder deutscher Staatsangehöriger sowie anerkannte Asylberechtigte oder Flüchtlinge lediglich aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen werden. Solche Gründe liegen wiederum insbesondere bei einer Verurteilung wegen Landfriedensbruch ohne Aussetzung der Freiheitsstrafe zur Bewährung vor.

Verbot und Beschränkung der politischen Betätigung

Politische Betätigung in bestimmter Richtung birgt für AusländerInnen die permanente Gefahr einer Ausweisung bzw. wenigstens der Versagung eines komfortableren Aufenthaltstitels in sich. Darüber hinaus hat die Ausländerbehörde die Möglichkeit, die entsprechenden Aktivitäten unmittelbar und direkt zu untersagen oder zu beschränken. Im Grundsatz bestimmt das Ausländergesetz in Übereinstimmung mit dem Grundrecht auf Meinungsfreiheit zwar, dass sich AusländerInnen im Rahmen der allgemeinen Rechtsvorschriften politisch betätigen dürfen. Im Hinblick auf außen- und innenpolitische Interessen der BRD kann politische Betätigung einzelner MigrantInnen jedoch eingeschränkt oder ganz verboten werden. Möglich sind etwa Verbote von Demonstrationen anlässlich eines Staatsbesuches oder bestimmter ausländischer politischer Ereignisse, z.B. eines Putsches oder Nationalfeiertages.

Die Möglichkeit des Verbots politischer Betätigung erlangt ihre Bedeutung im Zusammenhang mit anderen gesetzlichen Regelungen. So können unter bestimmten Voraussetzungen bei bevorstehenden politischen Großereignissen, z.B. bundesweiten Demonstrationen zu bestimmten Themen, gegenüber potentiellen TeilnehmerInnen räumliche Beschränkungen angeordnet werden, die ursprünglich im Aufenthaltstitel nicht enthalten waren. Die Person darf das jeweilige Gebiet nicht verlassen. Zudem kann die politische Betätigung des/r einzelnen AusländerIn mittelbar durch Maßnahmen gegen kollektive Betätigungsformen beschränkt werden[6] - Beispiel: PKK-Verbot. Letzteres scheint effizienter.

Von der ausländergesetzlichen Regelung des Verbots der politischen Betätigung gegen Einzelne wurde jedoch auch schon Gebrauch gemacht, in größerem Umfang erstmals während des Golfkrieges. Die Berliner Ausländerbehörde versandte am 11.2.1991 an arabische MitbürgerInnen einen Bescheid, mit dem ihnen mit sofortiger Wirkung jegliche politische Betätigung schlechthin untersagt wurde. Ferner wurde die jeweilige Aufenthaltsgenehmigung räumlich auf das Land Berlin beschränkt; die Betroffenen hatten sich außerdem zweimal wöchentlich polizeilich zu melden. Begründet wurde dies mit dem angeblichen Aufruf des irakischen Präsidenten Saddam Hussein an arabische Menschen, "Terroranschläge" zu verüben. Es sei nicht ausgeschlossen, dass sich auch die Betroffenen an solchen Anschlägen beteiligen würden; daher seien die getroffenen Maßnahmen gerechtfertigt.[7]

Besondere ausländerrechtliche Strafvorschriften

Flankierend zu den Verboten und Beschränkungen der politischen Betätigung gibt es spezielle Straftatbestände, die abgesehen von bestimmten Beihilfehandlungen nur von MigrantInnen erfüllbar sind. So führt z.B. eine Zuwiderhandlung gegen die Anordnung eines Verbots oder einer Beschränkung der politischen Betätigung oder gegen die im gerade erwähnten Fall verfügte Meldeauflage zu einer Bestrafung mit Geldstrafe oder Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr. Dasselbe gilt für Personen, die einer überwiegend aus AusländerInnen bestehenden Vereinigung angehören, die ihr Bestehen, ihre Zielsetzung oder Tätigkeit vor den Behörden geheim hält, um ein Verbot abzuwenden. Ebenso wird bestraft, wer sich illegal in der BRD aufhält, nachdem der Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung abgelehnt wurde, oder wer eine erkennungsdienstliche Maßnahme nicht duldet. Auch wenn es nicht zu einer Verurteilung kommt, können Verstöße gegen diese Vorschriften ohne weiteres zu einer Ausweisung des/r betroffenen AusländerIn führen.

Datenerhebung und Übermittlungspflichten

AusländerInnen leben immer, vor allem wenn sie das Pech haben, "ausländisch" auszusehen, unter der Gefahr potentieller polizeilicher Überprüfungen, die im Idealfall lediglich unangenehm oder lästig sind, für die Betroffenen aber auch fatale Folgen haben können - von Verhaftung und "Verbringung in Abschiebehaft" bis zur tatsächlichen Abschiebung in ihr Herkunftsland. Sämtliche MigrantInnen, die irgendwann einmal offiziell in Erscheinung traten, sind im Ausländerzentralregister erfasst.

Den beschriebenen Befugnissen der Ausländerbehörden zum "effektiven Durchbruch" verhelfen sollen auch weitgehende Regelungen zur Datenerhebung und -übermittlung. Alle mit der Ausführung des Ausländergesetzes betrauten Behörden, namentlich Ausländer- und Grenzbehörden, Auslandsvertretungen, Bundesgrenzschutz, Polizei und die Einbürgerungsbehörden sind berechtigt, Daten zu erheben. Sie können das, "soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz und nach ausländerrechtlichen Bestimmungen in anderen Gesetzen erforderlich ist". Diese Vorschrift fällt weit hinter die Anforderungen des Volkszählungsurteils an die Bestimmtheit des Erhebungszwecks zurück.[8] Die Daten können bezeichnenderweise ohne Mitwirkung oder Kenntnis des Betroffenen bei anderen Stellen eingeholt werden. Dazu gehören nicht allein öffentliche Stellen, sondern auch ausländische Behörden und nichtöffentliche Stellen. Daten von MigrantInnen können zu beliebigen Zwecken bei allen öffentlichen und privaten Stellen erhoben werden; bei Krankenkassen, Kirchen und Kindergärten ebenso wie bei Notaren, Bezirksschornsteinfegermeistern und ausländischen Geheimdiensten.[9]

Hinsichtlich der Datenübermittlungspflichten wird differenziert zwischen sogenannten Spontanmitteilungen und Unterrichtungen aufgrund von Ersuchen seitens der mit der Ausführung des Ausländergesetzes befassten Behörden. Auch ohne entsprechendes Ersuchen besteht eine Pflicht öffentlicher Stellen zur unverzüglichen Unterrichtung der Ausländerbehörden bei Kenntnis von illegalem und nicht geduldetem Aufenthalt, Verstoß gegen räumliche Beschränkungen und dem Vorliegen eines Ausweisungsgrundes. Auf Ersuchen haben öffentliche Stellen gar sämtliche "ihnen bekannt gewordene Umstände mitzuteilen". Auch in diesem Zusammenhang wird der Begriff der öffentlichen Stellen nicht näher eingegrenzt. Damit wird nahezu jede Einrichtung, die irgendwie geartete öffentliche Aufgaben wahrnimmt, unabhängig von deren Rechtsform, zur Denunziation verpflichtet.

Besondere Unterrichtungspflichten zur Übermittlung von Amts wegen obliegen der Staatsanwaltschaft, den Gerichten und Bußgeldbehörden. Damit wird sichergestellt, dass die Ausländerbehörden schon bei Einleitung eines Straf- oder Bußgeldverfahrens Kenntnis erlangen und die adäquaten ausländerrechtlichen Maßnahmen ergreifen können. Spezielle Pflichten zur Spontanmitteilung an die Ausländerbehörden sind außerdem für Meldebehörden, Staatsangehörigkeits-, Pass- und Personalausweisbehörden, Sozial- und Jugendämter, Justiz-, Polizei- und Ordnungsbehörden, Arbeitsämter, Finanz- und Hauptzollämter sowie Gewerbebehörden vorgesehen. Allein die Ausländerbeauftragte der Bundesregierung ist zur Mitteilung von Erkenntnissen nur verpflichtet, soweit dadurch die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben nicht gefährdet wird.

MigrantInnen unterliegen in der BRD einem rechtlichen Sonderstatus, dessen Ziel es ist, diese Menschengruppe leichter wirtschaftlichen und politischen Opportunitäten unterwerfen. Die Betroffenen werden einem Geflecht von Repressionsmöglichkeiten ausgesetzt, deren Auswirkungen schwer abzuschätzen sind, und die zu politischem und wirtschaftlichem Wohlverhalten zwingen sollen.

Anja Lederer ist Rechtsanwältin in Berlin und Redakteurin von Bürgerrechte & Polizei/CILIP.