Bürgerrechte & Polizei/CILIP 67 (3/2000)

Die Hamburger "Polizeikommission"

Tragfähiges Modell unabhängiger Polizeikontrolle?

von Rolf Gössner

Erstmalig in der Bundesrepublik wurde 1998 unter dem rot-grünen Senat der Freien und Hansestadt Hamburg eine spezielle außerparlamentarische Einrichtung zur Kontrolle der Polizei geschaffen. Es handelt sich zwar nicht um einen Polizeibeauftragten, wie ihn die Grün-Alternative Liste in der letzten Legislaturperiode noch gefordert hatte, sondern um eine Art Polizeikontroll-Kommission, die demgegenüber eine abgespeckte Aufgabengestaltung, aber vergleichbare Befugnisse aufzuweisen hat. Der Pferdefuß ist allerdings, dass diese Kommission vom Innensenator berufen wird und lediglich aus ehrenamtlich tätigen Personen zusammengesetzt ist.

Die Hamburger Grün-Alternative Liste (GAL) hatte 1995 ein Gesetz zur Einführung eines/r Polizeibeauftragten in die Bürgerschaft eingebracht. Dieses sah eine Art Mischmodell vor, in dem einem unabhängigen Polizeibeauftragten die Hauptrolle und einer Polizei-Kontroll-Kommission eine unterstützende Rolle zugewiesen wurde. In der Kommission sollten unabhängige Fachleute/WissenschaftlerInnen, VertreterInnen von Strafverteidiger- und Rechtsanwaltsvereinigungen, PolizeigewerkschafterInnen und sonstige PolizeirepräsentantInnen sowie die Datenschutz-, Ausländer-, Frauen-, Drogen- und Behinderten-Beauftragten beteiligt sein.[1] Dieser Entwurf scheiterte jedoch an den damaligen Machtverhältnissen. Erst mit der rot-grünen Regierungskoalition konnte der Versuch unternommen werden, aus den gerade in Hamburg erkannten Kontrolldefiziten im Zusammenhang mit den dortigen Polizeiskandalen der vergangenen Jahre politische Konsequenzen zu ziehen: So schuf man einerseits eine zentrale polizeiinterne Ermittlungsgruppe (Dezernat Interne Ermittlungen D.I.E.), die sich - allerdings als "Teil des Räderwerks" - aller entsprechenden Vorfälle annehmen und sie ermitteln soll. Andererseits wurde - neben den traditionellen Organen der justiziellen und parlamentarischen Kontrolle - eine Polizeikommission ins Leben gerufen, die als niedrigschwellige Anlauf- bzw. Beschwerdestelle sowohl für BürgerInnen als auch für Polizeibedienstete konzipiert und mit besonderen Kontrollbefugnissen ausgestattet ist.

Aufgaben der Polizeikommission

Die Einrichtung der Polizeikommission geht auf eine Empfehlung des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses "Hamburger Polizei" aus dem Jahre 1996 zurück. Dieser Ausschuss war seinerzeit eingesetzt worden, um gravierende Vorwürfe - Polizeiübergriffe, Misshandlungen und Mobbing - gegenüber der Polizei zu untersuchen. Am 26.6.1998 trat das Gesetz über die Polizeikommission in Kraft.[2] Zur Aufgabenstellung heißt es in § 2 Abs. 1: "Die Kommission hat die Aufgabe, interne Fehlentwicklungen und daraus folgende Gefährdungen der Einhaltung rechtsstaatlichen Verhaltens der Polizei zu erkennen und darüber zu berichten."

In der Gesetzesbegründung wird ausgeführt, dass es bei dieser Aufgabenbestimmung darum gehe, die durch den polizeilichen Strafverfolgungszwang (§ 163 StPO Legalitätsprinzip) begünstigte "Mauer des Schweigens" in der Polizei zu überwinden, eine unvoreingenommene Prüfung gemeldeter Vorfälle ohne persönliche Rücksichtnahme zu garantieren, den Schutz aussagewilliger PolizistInnen gegen Mobbing zu gewährleisten sowie eine fallübergreifende Strukturanalyse als Frühwarnsystem für Fehlentwicklungen vorzunehmen.[3]

Aus dieser Aufgabenbestimmung wird ersichtlich, dass es nicht in erster Linie um die Aufarbeitung von Einzelfällen parallel zu staatsanwaltschaftlichen oder disziplinarrechtlichen Ermittlungen geht, sondern vielmehr um einen Analyseauftrag, der sich auf die polizeilichen Strukturen und ihre Entwicklung bezieht. Dabei bilden die Einzelfälle, die der Kommission von BürgerInnen oder PolizeibeamtInnen präsentiert werden, das Material und die Anlässe, um den strukturellen Hintergrund der Vorfälle auszuleuchten und auf strukturelle Mängel der traditionellen Kontrolle und Ahndung von polizeilichem Fehlverhalten aufmerksam zu machen.

Zusammensetzung, Rechte und Pflichten der Kommission

Die Kommission besteht aus drei ehrenamtlichen Mitgliedern, die vom Senat berufen werden. Erstmals berufen wurden 1998 die RechtsanwältInnen Ingrid Soehring und Ralf Heine sowie der Kriminologe Fritz Sack. Nach den ersten zwei Jahren ist die Amtszeit dieser "Gründungsmitglieder" abgelaufen; inzwischen ernannte der Innensenator drei Neue: eine ehemalige Oberstaatsanwältin, eine Kriminologin und einen Soziologen von der Führungsakademie der Bundeswehr. In der Geschäftsstelle bleiben der Kriminologe Werner Lehne und der Jurist Burkhard Knütter. Die Kommission ist bei der Behörde für Inneres angebunden. Sie unterliegt nur der Dienst- und Rechtsaufsicht durch den Innensenator, nicht der Fachaufsicht. Ihre Unabhängigkeit wird gesetzlich garantiert.

BürgerInnen können sich mit ihren Anliegen direkt an die Kommission wenden, ebenfalls Polizeibedienstete - auch außerhalb des offiziellen Dienstweges. PolizistInnen, die sich zu diesem Schritt durchringen, sind durch ein gesetzlich verankertes Benachteiligungsverbot geschützt.

Die Kommission hat ein Recht auf Auskunft und Einsicht in alle Akten und Unterlagen aller Dienststellen der Polizei sowie das Recht auf unangemeldeten Zutritt zu allen Polizeidienststellen. Sie unterliegt ausdrücklich keinem Strafverfolgungszwang, kann aber dem Innensenator Einzelfälle zur Prüfung und weiteren Veranlassung vorlegen. Sie hat der Bürgerschaft einen jährlichen Tätigkeitsbericht vorzulegen, in dem sie ihre Erkenntnisse hinsichtlich institutioneller Missstände und struktureller Fehlentwicklungen darlegt.

Kommissionsberichte 1999 und 2000

Inzwischen liegen zwei Berichte aus den Jahren 1999 und 2000 vor. In beiden Jahren führten routinemäßig durchgeführte Ermittlungsverfahren gegen PolizistInnen in den an die Kommission herangetragenen Fällen fast ausnahmslos zu folgenlosen Einstellungen. Das gilt auch für die anschließenden disziplinarischen Überprüfungen. Die Kommission beschäftigte sich im ersten Jahr mit 61 und im zweiten mit 70 Konfliktfällen, die ihr zugetragen wurden (Beleidigungen, Freiheitsberaubung, Körperverletzung im Amt, Hausfriedensbruch, unrechtmäßige Observationen, unverhältnismäßiges Verhalten); davon etwa 15 Fälle von PolizeibeamtInnen, die sich über KollegInnen und Vorgesetzte beschwerten (u.a. wegen Führungsproblemen, Mobbing, Benachteiligungen und sexueller Belästigung). Die jeweils rund 70 Kommissionsfälle pro Jahr sind nur etwa 10% der in Hamburg bekannt werdenden Fälle von polizeilichem Fehlverhalten - insofern (noch) nicht gerade repräsentativ. Eine systematische Auswertung aller in Hamburg registrierten Beschwerdefälle durch die Kommission steht noch aus.

In ihren Berichten machte die Kommission insbesondere auf strukturelle Probleme aufmerksam, die u.a. aus der polizeilichen "Herrschaft über die Wirklichkeit" und aus der "Hierarchie der Glaubwürdigkeit" resultierten, in der die Polizei aus Sicht der Justiz gegenüber "normalen" BürgerInnen einen höheren Rang einnehme. Die Kommission hat ihre wichtigsten Erkenntnisse nach eigener Aussage "häufig genug aus der Analyse von Fällen gewonnen, die ihr nur einmal begegnet sind."[4] Nicht die Quantität sei entscheidend, sondern die in den Fällen erkennbaren strukturellen Defizite in Organisation und Handeln der Polizei. Der erste Bericht enthält Beispiele für einen auffälligen polizeilichen Umgang mit AusländerInnen sowie für mutmaßliche Absprachen von Polizeizeugen, die "bis in Formulierungen hinein identisch ausfallen." Auch im 2000er Bericht werden Strukturdefizite festgestellt: So untersuchte die Kommission einen tödlichen Schuss des Mobilen Einsatzkommandos auf einen zu Unrecht als Dealer verdächtigten Bürger, der nach Ansicht der Kommission hätte vermieden werden können. Weitere Probleme: vermeidbare Leibesvisitationen, die in der Regel mit völliger Entkleidung und Durchsuchung von Körperöffnungen einhergehen, des weiteren: Verletzungen durch Handschellen und lange Festnahmedauer; sexuelle Belästigung und Mobbing in der Polizei. Die Kommission hat die Polizei dazu aufgerufen, die Anwendung von Polizeigewalt künftig auf ein "unvermeidbares Maß" zu beschränken und in angespannten Konfliktsituationen besonnen und angemessen zu agieren. Sie beklagt Übergriffe und Korpsgeist in der Polizei; auch von der Polizeiführung würden Vorfälle kaschiert, bagatellisiert und vertuscht. Die Kommission spricht sich u.a. dafür aus, einen Fonds für freiwillige Entschädigungszahlungen einzurichten, damit schwere, durch polizeiliches Verhalten verursachte körperliche Schäden durch Schadensersatzzahlungen auch dann abgemildert werden können, wenn die Voraussetzungen für einen gesetzlichen Anspruch nicht gegeben sind. Das ist beispielsweise der Fall, wenn ein Bürger von der Polizei für einen Einbrecher gehalten, festgenommen und dabei schwer verletzt wird, weil dieser die Zivilpolizisten nicht als solche erkannte, sondern von einem Überfall ausging und sich entsprechend zur Wehr setzte (Fall aus dem ersten Bericht).

Zur Akzeptanz der Polizeikommission

Die Reaktionen auf die Kommissionsarbeit aus den Reihen der Polizei, so die ehemaligen Kommissionsmitglieder, bewegten sich zwischen großer Reserviertheit und deutlichen Vorurteilen und nicht selten hart an der Grenze zur Verweigerung der "Gesetzestreue". Die Kommission sei wahrlich ein "heißes Eisen", resümiert Fritz Sack, während die Hamburger CDU sie als einen "fleischgewordenen Ausdruck des Misstrauens gegenüber der Polizei" charakterisiert; seit Einrichtung dieser Kontrollinstanz stehe die Hamburger Polizei unter "Generalverdacht". Die CDU möchte die in ihren Augen "überflüssige, nutzlose und kostenträchtige" Einrichtung am liebsten sofort auflösen und hat einen entsprechenden Antrag in die Bürgerschaft eingebracht. PolizeigewerkschafterInnen werfen der Kommission gar vor, sie arbeite mit "Diffamierungen und Unterstellungen ohne Beweis". Den Kommissionsbericht wertete die Deutsche Polizeigewerkschaft als "infame Entgleisung" mit "Erkenntnissen fernab jeglicher Realität". Und die "Bild"-Zeitung toppte die Kritik mit der Schlagzeile: "Rufmord an Polizisten."[5]

Von Polizeiseite wird immer wieder kritisiert, spezielle Kontroll-Institutionen stellten eine unbegründete Misstrauenserklärung gegenüber der Polizei und ihren Bediensteten dar.[6] Dem ist entgegenzuhalten, dass Demokratie, was staatliche Macht anbelangt, schlechthin von "Misstrauen" lebt. Weshalb sonst gibt es das Verfassungsprinzip der Gewaltenteilung und ein ganzes System von Kontrolleinrichtungen und -gremien? Schließlich befindet sich jegliche staatliche Macht in der Gefahr, fehlgebraucht und missbraucht zu werden. Gerade die Polizei als staatliche Exekutivgewalt mit weitreichenden und tiefgreifenden Eingriffsbefugnissen muss sich einer intensiven und effektiven - unabhängigen - Kontrolle stellen.

Vorzüge und Nachteile der Kommissionsarbeit

Liberale Befürworter der Polizeikommission geraten bei diesem Dauerbeschuss leicht in die Defensive; und so versuchen sie, sich mit der Interpretation über die Runden zu retten, eine effektive Kontrolle der Polizei sei schließlich eine Maßnahme des "Vertrauens im Verhältnis Bürger - Polizei" und daher auch im Interesse einer bürgernahen Polizeiarbeit mit Dienstleistungsorientierung. Überhaupt verstünden sich die Kommissionsmitglieder "nicht als 'institutionalisiertes Misstrauen'",[7] ihr Ziel sei keineswegs, einzelne Polizeibeamte oder gar Gruppen in der Ausübung ihres Berufes zu verunsichern.

Der Kommission ist uneingeschränkt zugute zu halten, dass sie ein Stück Transparenz hergestellt hat, die durch andere Institutionen offenbar nicht hergestellt werden kann. Fritz Sack sieht in der Kommission auch ein "Korrektiv" zu den permanenten polizeilichen Befugniserweiterungen der letzten Jahrzehnte, die zu ausufernden Eingriffskompetenzen geführt haben. Ein solches Korrektiv wird allerdings kaum in der Lage sein, die Probleme, die mit dieser Polizeientwicklung verbunden sind, auch nur ansatzweise zu kompensieren. Mit einer Polizeikontrollinstitution sollte keinesfalls eine zusätzliche Legitimation für eine problematische Polizeientwicklung geschaffen werden. Ihre Einrichtung erübrigt auch nicht die dringend notwendige Reform und Demokratisierung der Polizei sowie deren Aus- und Fortbildung - wozu die Kommission bereits konkrete Vorschläge gemacht hat.

Was die Befugnisse der Kommission betrifft, so sind Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht sowie das Recht auf unangemeldeten Zutritt in die Polizeidienststellen absolutes Minimum einer solchen Institution. Seit ihrem Bestehen hat die Kommission erst in drei Fällen ihr Zutrittsrecht tatsächlich durchgesetzt, was bereits mittlere Aufstände bei den betroffenen Polizeidienststellen provozierte. Die Mitglieder der Polizeikommission beklagen, dass ihnen bei der notwendigen Einsicht in Akten der Staatsanwaltschaft immer wieder Schwierigkeiten bereitet worden seien. Hier müsste eine neue gesetzliche Regelung zur Klärung des Einsichtsrechts der Kommission in Ermittlungsakten geschaffen werden, weil das ihr gesetzlich zugestandene Akteneinsichtsrecht nur Polizeiakten, nicht aber staatsanwaltschaftliche Ermittlungsakten betrifft. Um die Arbeitsfähigkeit der Polizeikommission zu gewährleisten, hat der Senat inzwischen den Entwurf eines Änderungsgesetzes in die Hamburger Bürgerschaft eingebracht, mit dem die Befugnis zur Akteneinsicht auf die Ermittlungsakten der Staatsanwaltschaft ausgedehnt werden soll.[8] Danach soll die Kommission auch nicht mehr ein berechtigtes Interesse an der Akteneinsicht im Einzelfall darlegen müssen. Die Einsicht soll jedoch (vorübergehend) versagt werden dürfen, "soweit der Untersuchungszweck gefährdet erscheint oder durch sie das Verfahren erheblich verzögert würde." Im übrigen soll die Kommission neben dem unmittelbaren Akteneinsichtsrecht ein Recht zur Besichtigung amtlicher Beweisstücke erhalten. Nur durch die unmittelbare Einsichtnahme in die vollständigen Akten und Beweismittel könnten, so die Begründung, "Widersprüche im Akteninhalt oder die lückenhafte Dokumentation polizeilicher Maßnahmen" als Indizien für Fehlentwicklungen ausfindig gemacht werden.

Die Berufung der Kommission durch die Exekutive, also durch den Hamburger Innensenator, ist im Hinblick auf die Unabhängigkeit jedoch ebenso problematisch wie die Anbindung an die Innenbehörde. Zwar werden der Kommission unabhängige Arbeitsmöglichkeiten gesetzlich zugesichert, zwar ist sie nicht der Fachaufsicht der Innenbehörde unterworfen; außerdem sind auch etliche Datenschutzbeauftragte an Innenministerien angebunden und können gleichwohl unabhängig arbeiten - doch sie werden wenigstens vom Parlament gewählt.

Weil die Kommission räumlich beim Senator für Inneres untergebracht ist, geraten sämtliche BesucherInnen ins Visier der vor dem Behördeneingang installierten Videokameras. KeinE PolizistIn, die/der sich der Kommission offenbaren will, kann die Dienststelle unbemerkt betreten, zumal an der Pforte auch der Name erfragt wird. Letztlich wird damit nur eine Kontaktaufnahme außerhalb der Diensträume möglich.

Besonders negativ ist, dass die Kommissionsmitglieder ehrenamtlich arbeiten müssen, was leicht auf Kosten der Kontinuität, Intensität und Professionalität gehen kann. So monierten die ehemaligen Kommissionsmitglieder, dass die anfallende Arbeit ehrenamtlich nicht zu bewältigen sei; die neuen Mitglieder hätten regelrecht "zum Jagen getragen" werden müssen, diese "nicht besonders reizvolle Aufgabe" zu übernehmen. Für Fritz Sack ist die Ehrenamtlichkeit Ausdruck einer gewissen Geringschätzung der Institution. Auch die Ausstattung ist nicht angemessen: Nur ein kleiner wissenschaftlicher Stab ist gewährleistet, die finanziellen Ressourcen für Aufwandsentschädigungen und Sachmittel belaufen sich jährlich auf gerade 400.000 DM. Mit einer so mangelhaften Ausstattung kann selbst ein guter Ansatz zunichte gemacht werden oder verkommt möglicherweise zu einem Akt symbolischer Politik.

Wohl der Ehrenamtlichkeit geschuldet ist, dass die Kommission abwartet, bis Fälle an sie herangetragen werden. Von sich aus ging sie bisher weder zu sozialen Brennpunkten, etwa zur Drogenszene am Hauptbahnhof oder ins Schanzenviertel, noch zu Betroffenen- und Bürgerinitiativen, um deren Erfahrungen mit der Polizei zu eruieren und über die Kommission und ihre Arbeit vor Ort aufzuklären. Hier fänden sich Betroffene mit viel Polizeierfahrung, aber geringer Beschwerdemacht, die möglicherweise von der Existenz der Kommission nichts wissen oder aber eine Kontaktaufnahme scheuen. Die Kontrolle von Polizeihandeln ist kein Bürokratenjob, der allein vom Schreibtisch aus zu erledigen wäre. Und er braucht Vertrauen, wahrlich nicht nur von Seiten der Polizei (bei der die Kommission öfter zur Vertrauensbildung angetreten ist), sondern ganz besonders von denjenigen, die am meisten unter polizeilichen Einsätzen, Griffen und Schikanen zu leiden haben.

Geschäftsstelle der Polizeikommission, Johanniswall 4, 20095 Hamburg
Tel.: (040) 309 689-10, -30, -50 · Fax: (040) 309 689-20
Polizeikommission@bfi-a.Hamburg.de · http://www.hamburg.de/Behoerden/PK

Dr. Rolf Gössner ist Rechtsanwalt, Publizist und rechtspolitischer Berater der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Niedersächsischen Landtag. Er verfasste den GAL-Gesetzentwurf zum unabhängigen Polizeibeauftragten (1995). Sein neuestes Buch: »Big Brother« & Co. - Der moderne Überwachungsstaat in der Informationsgesellschaft, Konkret Literatur Verlag, Hamburg 2000 (ca. 200 S., 32 DM).