Bürgerrechte & Polizei/CILIP 68 (1/2001)

Private Sicherheitsdienste und Polizei

Von der verdeckten zur vertraglichen Kooperation

von Thomas Brunst und Jürgen Korell

Seit einigen Jahren expandieren private Sicherheitsunternehmen und dehnen ihre Einsatzbereiche bis in den öffentlichen Raum aus. In Deutschland sind - so das statistische Bundesamt - 2.500 Sicherheitsunternehmen mit 130.000 MitarbeiterInnen und einem Jahresumsatz von 5,4 Mrd. DM tätig.[1] Demgegenüber stehen den Länderpolizeien (237.500), dem BGS (32.200) und dem BKA (3.300) insgesamt 273.000 Planstellen für PolizeibeamtInnen zur Verfügung.

1988 löste die Stadt München ihr Vertragsverhältnis mit dem Zivilen Sicherheitsdienst (ZSD). Die Schwarzen Sheriffs waren seit 1973 - bekleidet mit schwarzen Uniformen, schwarzen Lederjacken, schwarzen polizeiähnlichen Mützen und ausgerüstet mit Schlagstöcken, Handschellen und zum Teil mit Revolvern - durch die U-Bahnen der bayerischen Landeshauptstadt patrouilliert. Sie hatten wegen ihrer Brutalität für Schlagzeilen gesorgt und wurden nun abgelöst durch die teurere, aber weniger martialisch auftretende Wach- und Schließgesellschaft.

Waren die Schwarzen Sheriffs noch ein Skandal, so hat insbesondere der Einsatz privater Sicherheitsunternehmen in Einkaufspassagen die Hemmschwellen bei den städtischen Verwaltungen sinken lassen. Verlockend ist für sie vor allem das Kostenargument: Eine Arbeitsstunde bei der Polizei kostet ca. 120 DM, bei den privaten Sicherheitsdiensten ca. 40 DM. Vergessen wird dabei, dass die privaten Sicherheitsunternehmen mit einem Brutto-Stundenlohn, der Anfang der 90er Jahre bei gerade 11 DM lag, keine qualifizierten Kräfte einstellen können und dass vielfach - wie der Hamburger Bürgerschaftsabgeordnete Manfred Mahr bemerkte - "verkappte Schläger in Uniformen gesteckt werden".[2] Dass die Sicherheitsfirmen auch heute nicht unbedingt zimperlich vorgehen, zeigt ein Beispiel aus Berlin, wo ein Kaufhausdetektiv zwei Ausländern den Firmenstempel des Sicherheitsunternehmens mit dem Hinweis "Ladendieb" in Ausweis und Führerschein stempelte.[3] In Hannover wurde der hausinterne Sicherheitsdienst von einem Kaufhauskonzern beauftragt, die Drogenszene um das Kaufhaus herum mit Videokameras aufzunehmen, die Verdächtigen festzunehmen und sie zusammen mit dem Filmmaterial der Polizei zu übergeben.[4] Die Betroffenen haben selten eine ausreichende Beschwerdemacht, und eine Mehrheit der Bevölkerung stellt sich die Frage, was daran schlecht sein kann, wenn Kriminalität aufgeklärt und Sicherheit produziert wird.

Dies legt u.a. eine Untersuchung im Auftrag des BDWS (Bundesverband Deutscher Wach- und Sicherheitsunternehmen - Wirtschafts- und Arbeitgeberverband e.V.) nahe, bei der 2.540 BürgerInnen befragt wurden, ob bestimmte Aufgaben eher von privaten Sicherheitsdiensten oder der Polizei ausgeführt werden sollen. Danach befürworten 73,2%, dass der Ordnerdienst bei Sportveranstaltungen von privaten Sicherheitskräften geleistet wird. 61,5% wollen die Privaten beim Streifendienst in Einkaufspassagen sehen, 58,6% beim Objektschutz von öffentlichen Gebäuden, 57% bei Kontrollen im öffentlichen Nahverkehr, 55,6% bei Personenschutzaufgaben, 53,6% bei der Schwertransportbegleitung und 52,6% bei der Überwachung des ruhenden Verkehrs. 44,1% wollen ihnen den Schutz von Wohnvierteln und 42% den Streifendienst auf öffentlichen Wegen überantworten. Dass Bagatell-Unfälle von privaten Sicherheitsleuten aufgenommen werden, finden nur noch 34,8% gut. Lediglich 22,4% der ProbandInnen wollen eine private Unterstützung der Polizei bei der Überwachung des fließenden Verkehrs.[5] Sobald die Befragten durch den Einsatz privater Sicherheitsdienste eine persönliche Beeinflussung sehen, nimmt die Zustimmung offensichtlich ab.

Übernahme hoheitlicher Aufgaben

Privaten Sicherheitsunternehmen stehen bislang keine speziellen Eingriffsbefugnisse zu. Sie können nur wie alle BürgerInnen die sogenannten Jedermann-Rechte in Anspruch nehmen. Trotzdem findet die Verlagerung hoheitlicher Aufgaben stillschweigende Duldung. Stellenweise war sogar daran gedacht, öffentliche Plätze an Geschäftsleute zu verpachten, um so die Möglichkeiten des Einsatzes privater Sicherheitsunternehmen zu erweitern. Die Hamburger Innenbehörde prüfte 1997 einen entsprechenden Vorschlag des Geschäftsführers der Allgemeinen Sicherheitsdienste GmbH und früheren Innensenators Werner Hackmann.[6] Der damalige Vizepräsident des BKA, Gerhard Köhler, dachte Anfang der 90er Jahre gar an eine Beleihung hoheitlicher Aufgaben, womit er deren Übertragung auf Sicherheitsunternehmen meinte.[7] Die Legitimität solcher Forderungen wird erhöht, wenn die Qualifikation und die Ausbildung der MitarbeiterInnen solcher Unternehmen verbessert wird - eine Forderung, die nicht nur der BDWS, sondern auch Bundesinnenminister Otto Schily erhebt, der die gesetzlichen Grundlagen für private Sicherheitsdienste neu regeln möchte.[8]

Zwar wird immer wieder beteuert, dass das staatliche Gewaltmonopol unangetastet bleiben müsse und privaten Sicherheitsunternehmen keine polizeilichen Befugnisse zukämen. Die Grenzen sind allerdings fließend. Nach Auffassung der Hamburger Innenbehörde nehmen Mitarbeiter von Sicherheitsunternehmen hoheitliche Aufgaben wahr, wenn sie beispielsweise für die Deutsche Bahn AG arbeiten.[9] Die Bewertung gründet auf einer Entscheidung des Oberlandesgerichts Hamburg vom 2. November 1983, wonach Mitglieder einer Ordnungsgruppe eines unter staatlichem Einfluss stehenden Verkehrsbetriebes im strafrechtlichen Sinne Amtsträger sein können.[10] Polizeiliche Befugnisse lassen sich aus der Amtsträgereigenschaft im strafrechtlichen Sinn nicht ableiten. Für Amtsträger gilt jedoch nach § 113 StGB das Privileg des sogenannten strafrechtlichen Rechtmäßigkeitsbegriffs. Notwehrhandlungen gegenüber den Amtsträgern sind unzulässig, solange die Diensthandlung den wesentlichen Förmlichkeiten entspricht und nach pflichtgemäßem Ermessen vorgenommen wird. Die Amtsträgereigenschaft ist allerdings in jedem Einzelfall zu prüfen.[11]

1994 forderte der Vorsitzende der Douglas Holding, Jörn Kreke, dem Einzelhandel in Hamburgs City Hausrechtsfunktionen in Fußgängerzonen und Einkaufsstraßen einzuräumen, "um in eigener Regie gegen Kriminalität, Rüpeleien, Verunreinigungen und andere Auswüchse vorgehen zu können".[12] Der Vorschlag stieß damals auf wenig Resonanz. In einigen Städten hat man ihn jedoch praktisch umgesetzt. So traten 1991 Einzelhandelsgeschäfte in Bochum, unterstützt von der lokalen Industrie- und Handelskammer, mit einem "Sicherungskonzept Innenstadt" (SKIB) hervor, das von einem "Verein zur Bekämpfung organisierter Ladendiebstähle in der Bochumer Innenstadt e.V." getragen und über die Beiträge der Kaufleute finanziert wird. SKIB koordiniert die Aktivitäten stationärer Ladendetektive in den Geschäften und mobiler im öffentlichen Straßenraum, der von den professionellen Dieben als Ruheraum genutzt würde. Der Verein wertet monatlich die Einsatzprotokolle der Koordinierungsstelle aus und erstellt für seinen Bereich eine Art Kriminalitätslagebild. Monatlich seien dadurch "ein bis zwei Dutzend professionell arbeitende Ladendiebe" festgenommen worden.[13]

Kooperativen von Ladenhausdetektiven gibt es auch anderenorts. Mit modernen Kommunikationsmitteln und koordiniert über eine Zentralstelle mit Verbindung zur Polizei geben sich die Detektive nicht mehr damit zufrieden, Ladendiebe bei einem Diebstahl zu fassen. Sie wollen größere Erfolge, observieren Verdächtige in verschiedenen Geschäften und auf der Straße und greifen erst nach mehreren Taten zu. Die Polizei freut das, bekommt sie doch gleich mehrere geklärte Fälle frei Haus geliefert und kann ohne eigenes Tun ihre Aufklärungsquote aufpolieren.

Kooperation mit der Polizei

Dass die Polizei die Scheu vor den "Privaten" verloren hat, ist offensichtlich. Der Grundstein für eine förmlichere Zusammenarbeit wurde 1993 an der Polizei-Führungsakademie (PFA) in Münster-Hiltrup gelegt. Dort trafen sich Polizeiführer mit Vertretern des Sicherheitsgewerbes unter dem Kürzel BOS (Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben). Wegen der ständig wachsenden Kriminalität und der schwindenden Personalstärke bei der Polizei, so hieß es dort, sei die Zusammenarbeit mit den Sicherheitsunternehmen ein Gebot der Stunde. Man befürwortete die Vereinbarung einer engen Zusammenarbeit mit verteilten Rollen als sogenannte Sicherheitspartnerschaften.[14]

Wie das aussehen kann, zeigt die Vereinbarung über eine Ordnungspartnerschaft, die Bundesinnenminister Schily als Dienstherr des Bundesgrenzschutzes (BGS) im vergangenen Jahr mit dem Vorstandsvorsitzenden der Deutschen Bahn AG, Hartmut Mehdorn, schloss. Sichere, saubere und ordentliche Bahnhöfe erforderten eine enge Verzahnung bahnpolizeilicher Maßnahmen und der Sicherheitsvorsorge der Deutschen Bahn, ließ Schily die Öffentlichkeit wissen. Der bahneigene Sicherheitsdienst (BSG) solle daher zusammen mit BGS-BeamtInnen auftreten.[15] Die Bundespolizei BGS wird bei der Zusammenarbeit mit den privaten Diensten durch deren Wahrnehmung des Hausrechts unterstützt. Gleichzeitig soll der Informationsaustausch zwischen den Führungsebenen des BGS und der Bahn intensiviert werden. Aus gemeinsamen Lagebildern sollen entsprechende Maßnahmen abgeleitet werden, bei denen der BGS die Einsatzleitung zu übernehmen hat. Man führt gemeinsame Übungen durch und unterstützt sich gegenseitig bei der Fortbildung der MitarbeiterInnen, um für Ad-hoc-Lagen und Schwerpunkteinsätze gewappnet zu sein.

Die gemeinsamen Einsätze erfolgen nach unterschiedlichen Modellen: Sie reichen von der örtlichen und zeitlichen Abstimmung der jeweiligen uniformierten Streifen von BGS und BSG in einem Einsatzraum bis zu gemischten Streifengängen. Auf diese Art verbindet sich das kostenträchtige Know-how der Polizei mit der Wirtschaftlichkeit des privaten Sicherheitsunternehmens. Die Vereinbarungen werden von einer Koordinierungsgruppe überprüft. Bei der Security der Bahn AG ist ein Verbindungsbeamter des BGS eingesetzt.

Die Polizeigewerkschaft im Deutschen Beamtenbund (DPolG) warnte vor den gemischten Streifen. Sie sieht darin eine potentielle Gefährdung der PolizeibeamtInnen und befürchtet, dass sich Kriminelle über die privaten Sicherheitsunternehmen in die Polizei einschmuggeln und als Spitzel Einsatzplanungen und Funksprüche erkunden.[16] Die Gewerkschaft der Polizei (GdP) bezweifelt, dass es den gemischten Streifen möglich ist, Recht und Gesetz in der täglichen Praxis einzuhalten. Trotzdem spricht sich die GdP nicht gegen eine Zusammenarbeit mit den Unternehmen aus, sondern tritt vielmehr für eine "enge Zusammenarbeit aller Institutionen und Kräfte" ein, "die zu einer Verbesserung sowohl der objektiven Sicherheitslage wie auch des subjektiven Sicherheitsgefühls beitragen können".[17]

Die geballte Präsenz von Sicherheitsleuten in Bahnhöfen offenbart den Anspruch der Wirtschaft auf ein ungestörtes Konsumverhalten ihrer Kundschaft. Den Bahnreisenden können innerhalb weniger Minuten drei Doppelstreifen in den Bahnhöfen begegnen. Sechs PolizeibeamtInnen - das entspricht oftmals der Dienstschichtstärke eines für 40-50.000 BürgerInnen zuständigen Polizeireviers. Entgegen anderer Verlautbarungen ist Sicherheit nicht in erster Linie Teil des gesellschaftlichen Zusammenlebens, sondern mehr und mehr Faktor wirtschaftlicher Interessen.

Vertragliche Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsunternehmen gibt es auch auf der Ebene der Polizeipräsidien. Anfang Juni 1999 vereinbarten die Düsseldorfer Sicherheitsfirmen Securitas, Kötter Security, WSD (Wach- und Sicherheitsdienst) und Bewachungsdienst Rheinland ein zeitlich befristetes Pilotprojekt mit der Polizei der nordrhein-westfälischen Landeshauptstadt.

Nicht befristet ist der Vertrag, den am 17. Juni 1999 der damalige Frankfurter Polizeipräsident Wolfhard Hoffmann mit der Landesgruppe Hessen des BDWS schloss. Die Sicherheitsunternehmen sind danach gehalten zu beobachten, zu erkennen und zu melden. Im Gegenzug erhalten sie die entsprechenden Informationen, z.B. über Fahndungen, von der Polizei. Gleichzeitig teilen die Sicherheitsdienste der Polizei ihre Einsatzgebiete und übernommenen Aufgaben mit. Zur Gewährleistung des Informationsaustausches wurde von den privaten Sicherheitsunternehmen eine gemeinsame Informations- und Ansprechstelle (IAS) eingerichtet, die eine direkte Verbindung zum Führungs- und Lagedienst der Polizei unterhält. Anlassbezogen kann ein Mitarbeiter der IAS zur wöchentlichen Montagsrunde im Polizeipräsidium Frankfurt eingeladen werden, an der auch Vertreter von BGS, Ordnungsamt und anderen Organisationen teilnehmen.[18] Im vergangenen Jahr haben auch das Wiesbadener Polizeipräsidium und die Landespolizei von Mecklenburg-Vorpommern Vereinbarungen mit dem BDWS unterzeichnet.

Frankfurt hat mit dem Vertrag zwischen Polizei und BDWS das Beispiel abgegeben, dem auch weitere Polizeipräsidien und Länderpolizeien folgen werden. Die Erfahrungen mit den privaten Sicherheitsdiensten scheinen jedoch auch in der Mainmetropole nicht immer gut. Die Stadt beschloss 1999, die Securitas nicht länger mit der Überwachung des ruhenden Verkehrs zu betrauen, und greift wieder auf städtische Beamte zurück. Ein Gutachten hatte festgehalten, dass die Ausgaben für die privaten Hilfspolizisten 1998 die Einnahmen um 104.227 DM überschritten. Gerügt wurden zudem das wenig bürgerfreundliche Verhalten sowie die mangelnden verkehrserzieherischen Erfolge der privaten Verkehrsüberwacher. Die Gutachter führten dies auf die mangelnde Ausbildung zurück. Anzeigen seien fehlerhaft aufgenommen, Parkscheine und Ausnahmegenehmigungen nicht sorgfältig genug geprüft sowie Verkehrszeichen fehlinterpretiert worden.[19]

Der Verschmelzungsprozess zwischen den privaten Sicherheitsdiensten und der Polizei ist in Gang gesetzt. Von dem Informationsaustausch und der Partnerschaft zwischen den "BOS" dürften jedoch in erster Linie die "Privaten" profitieren. Ähnlich verhält es sich bei den privaten Fahndungsbüros, deren Mitarbeiterinnen zu einem Großteil ehemalige PolizeibeamtInnen sind.

Die Kötter Unternehmensgruppe versucht, die Verbindungen zu Polizei, Bundeswehr und Justiz durch einen Sicherheitsbeirat zu intensivieren. Geschäftsführer Friedrich P. Kötter möchte damit auf die "unverändert labile Sicherheitslage" reagieren. Mitglieder des Sicherheitsbeirates wurden der ehemalige GSG 9-Chef Ulrich Wegener, der Bundesvorsitzende des Bundesgrenzschutzverbandes in der GdP Hubertus Grützner und der Erste Polizeihauptkommissar a.D. Klaus Homeyer. Ziel des Sicherheitsbeirates ist es, zukünftig eine "möglichst reibungslose und vernetzte Zusammenarbeit öffentlicher und privater Sicherheitsdienstleistungen herbeizuführen".[20]

Private Ermittler profitieren nach eigenen Angaben immer wieder von schlampiger Polizeiarbeit, die gerade bei den sogenannten Alltagsdelikten festzustellen sei. Geschädigte Unternehmen wenden sich an private Ermittler, ohne die Polizei einzuschalten, weil es letztendlich zwischen den Arbeitsweisen der polizeilichen und privaten Ermittler keine prinzipiellen Unterschiede gebe. Darüber hinaus sind die Interessenlagen von Geschädigten und der Polizei unterschiedlich. Der Polizei geht es in erster Linie um die Täterermittlung, während die Geschädigten in der Regel mehr Wert auf die Schadenswiedergutmachung legen.

Private Ermittler brauchen keine Informationsdefizite zu befürchten. Verbindungen der Ex-PolizistInnen zu ihren früheren Kollegen - das "Old-Boy-Network" - kann solche Mängel in der Regel auffangen.[21] Lothar Mahlberg verweist darüber hinaus auf die Praxis des "Moonlighting", bei der polizeiliche Fahnder gegen Bezahlung einzelne Fahndungsaufgaben von ihren privaten Kollegen übernehmen. Die Grenze des legalen Informationsaustausches wird dabei sehr schnell überschritten. Solche Praktiken machen deutlich, wie zwingend eine enge gesetzliche Regelung privater Sicherheitsdienste ist. Dabei müssen der Datenschutz sowie die öffentliche Kontrolle privater Sicherheitsunternehmen im Vordergrund stehen.

Thomas Brunst ist Vorstandsmitglied der BAG Kritischer PolizistInnen (Hamburger Signal) e.V.; Jürgen Korell ist Polizist und Mitautor des Buches "Polizeiskandal - Skandalpolizei", Verlag Westfälisches Dampfboot.