Bürgerrechte & Polizei/CILIP 89 (1/2008)

Megalomanie in Brüssel

Das Grenzpaket der EU-Kommission

von Heiner Busch

Rund 350 Seiten umfassen die im Februar 2008 präsentierten "Mitteilungen" und Arbeitsdokumente der Kommission: Sie will mehr Macht für die Grenzschutzagentur Frontex, Satellitenüberwachung für die grünen und blauen Außengrenzen und noch mehr Biometrie bei der Kontrolle an Grenzübergängen.

Über 53.000 Personen seien bei von Frontex organisierten gemeinsamen Aktionen an den Grenzen aufgegriffen oder an der "illegalen" Einreise in die EU gehindert worden. Und das seien nur die "messbaren Ergebnisse", die die "Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen" in den ersten beiden Jahren ihres Bestehens vorzuweisen habe. So steht es in dem Presse-"Memo", das die EU-Kommission am 13. Februar 2008 zusammen mit der Evaluation der Agentur vorgelegt hat.[1] Dass die Kommission das EU-Einheit stiftende Dogma von der Notwendigkeit der "Bekämpfung der illegalen Migration" in Frage stellen würde, hat niemand erwartet.

Das positive Ergebnis der Evaluation war daher genauso voraussehbar, wie deren Schlussfolgerung, nämlich die Agentur weiter auszubauen und ihr noch mehr Macht zu verleihen: Sie soll kurzfristig nicht mehr nur für gemeinsame Aktionen verfügbare Ausrüstungen der nationalen Grenzpolizeien in einem Register (CRATE) erfassen, sondern eigenes Material erhalten – auch für gemeinsame Abschiebungen ("Rückführungen"). Sie soll eigene "Fachaußenstellen" in den Grenzregionen aufbauen. Sie war bisher schon am ICO-Net beteiligt und soll nun dieses Kommunikationsnetz der "Asyl- und Einwanderungsbehörden" der Mitgliedstaaten und ihrer außerhalb der EU stationierten grenzpolizeilichen VerbindungsbeamtInnen verwalten. Unter das Dach der in Warschau angesiedelten Agentur zieht auch das "Zentrum für Information, Reflexion und Austausch zu Außengrenzen und Einwanderung" (CIREFI), ein 1992 eingerichtetes Gremium der Grenzpolizeien und Ausländerbehörden, dessen eigenständige Existenz nicht mehr notwendig ist, seitdem Frontex die "Risikoanalysen" selbst erstellt. Langfristig soll die Agentur auch die Schengen-Evaluation übernehmen, im Rahmen derer neue und alte Mitgliedstaaten geprüft werden, ob sie den umfangreichen Schengen-Acquis auch wirklich konsequent anwenden.

Ein System der Grenzüberwachung

Der größte Machtzuwachs für Frontex dürfte jedoch aus dem Aufbau eines Europäischen Grenzüberwachungssystems (Eurosur) resultieren, das die Kommission in drei "Phasen" und insgesamt acht "Schritten" bis 2013 realisieren will.[2] Ob und wie die hintereinander geschaltet sind, geht aus den Unterlagen nicht hervor. Die erste Phase jedenfalls – die "Vernetzung und Straffung bestehender Überwachungssysteme auf nationaler Ebene" – hat praktisch schon begonnen.

Die Grundlagen dafür hat Frontex mit zwei "Durchführbarkeitsstudien" in den Jahren 2006 und 2007 gelegt: Im Juni 2006 "prüfte" – besser gesagt: forderte – die Agentur in der MEDSEA-Studie den Aufbau eines gemeinsamen Seepatrouillen-Netzes im Mittelmeer und im Südatlantik (rund um die Kanarischen Inseln). Im Januar 2007 warb sie mit der BORTEC-Studie für ein gemeinsames Überwachungssystem im selben Raum. Einen Monat zuvor hatten die Staats- und Regierungschefs der EU für beides den politischen Startschuss gegeben. Der Aufbau des "Europäischen Patrouillen-Netzes" (EPN) begann im Mai 2007 als permanente "gemeinsame Aktion" unter der Koordination von Frontex. Noch in diesem Jahr sollen die beteiligten acht Staaten von Portugal im Westen bis Griechenland und Zypern im Osten nationale Koordinationszentren aufgebaut haben, die in Zukunft jeweils nationale (See-)
Grenzüberwachungssysteme betreiben und damit alle relevanten Informationen zusammenfassen sollen – zumindest die über die "sensiblen" Grenzbereiche. Welche das sind, will Frontex in einer "Risikobewertung" bis Ende des Jahres ermitteln.

Eurosur soll sich aber nicht nur auf die EU-Südschiene beschränken. Auch die Staaten an der Schwarzmeer-Küste und an den Landaußengrenzen im Osten sollen solche Zentren aufbauen – von Bulgarien und Rumänien, die zwar noch keine Schengen-Staaten sind, aber selbstverständlich gerne mitmachen, bis hinauf nach Finnland und Norwegen. Zur Finanzierung können sie den EU-Außengrenzenfonds in Anspruch nehmen.

In der "Folgenabschätzung" für Eurosur, die nichts weiter darstellt als eine ausführlichere Beschreibung des Projekts, erklärt die Kommission, dass es selbstverständlich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibe, welcher Behörde er sein Koordinationszentrum unterstelle. Allerdings könnten hier die verschiedensten zivilen und militärischen Behörden vertreten sein. "Näher geprüft" werden müsse die "Nutzung militärischer Informationen und Intelligence sowie militärischer Mittel für die maritime Grenzüberwachung", denn die für die Überwachung der Seegrenzen zuständigen Behörden könnten mit ihren Mitteln in der Regel nur die unmittelbaren Küstenabschnitte kontrollieren. "Die Einbeziehung der Marine ist von besonderer Bedeutung für Operationen auf hoher See." (S. 26) Das Wort "Gewaltenteilung" taucht weder in der Mitteilung noch in der Folgenabschätzung auf. Tatsächlich haben die in das EPN einbezogenen Staaten der EU-Südschiene beim Aufbau ihrer nationalen Koordinationszentren und Überwachungssysteme durchgängig die Marine und zum Teil auch die Luftwaffe beteiligt.

Mit diesem "streamlining" der nationalen Strukturen will es die Kommission aber nicht bewenden lassen: Die Koordinationszentren sollen untereinander und mit Frontex über ein zu errichtendes "gesichertes computergestütztes Netzwerk ... rund um die Uhr in Echtzeit" Informationen austauschen. Mit den nötigen Daten für Risikoanalysen und für die Koordination gemeinsamer Operationen soll Frontex zu einem EU-Lagezentrum für alle Vorfälle an den Außengrenzen werden – zu einem Koordinationszentrum der Koordinationszentren.

Als dritten Schritt dieser ersten Phase sieht die Planung der Kommission auch die Einbeziehung mindestens der benachbarten Nicht-EU-Staaten vor. Der "globale Ansatz" in der Migrationspolitik, von dem die EU-Gremien neuerdings reden, müsse langfristig dazu führen, dass die Nachbarstaaten zu "gleichberechtigten Partnern" würden – und zwar "beim Entdecken und Abfangen von MigrantInnen, die illegal die EU-Außengrenze zu überqueren planen" (Folgenabschätzung, S. 27). Diese merkwürdige Partnerschaft könnte "alle relevanten Aspekte abdecken, i.e. die Verhinderung von Abfahrten, gemeinsame Streifen, Rettung, Aufnahme, Identifizierung, Registrierung und Rückführung." Dafür brauche es nicht nur mehr finanzielle und logistische Unterstützung für Infrastruktur und Ausrüstung, sondern auch Ausbildungshilfe.

Die Nachbarländer in die Rolle von Pufferstaaten zu drängen, gelang der damals noch kleineren EU bzw. der Schengen-Gruppe schon in den 90er Jahren in Osteuropa. Einige der damaligen Drittstaaten, die für die EU das Geschäft der Absicherung ihrer eigenen Grenzen nach Westen übernahmen, sind inzwischen zu Mitgliedern der Union avanciert. Diese Chance werden weder die neuen Pufferstaaten im Osten noch die südlichen Anrainer des Mittelmeeres haben.

Die Kommission weiß: Die verstärkte Grenzüberwachung in den nordafrikanischen Staaten wird dazu führen, dass die Boote mit den "illegalen Einwanderern" von noch entfernteren Punkten in See stechen und deshalb noch mehr Menschen bei der Überfahrt ihr Leben lassen. Ihre Schlussfolgerung lautet, dann "sofern notwendig" auch weiter südlich gelegene Staaten bei der Überwachung ihrer Grenzen zu unterstützen.

Angriff aus der Luft

Radaranlagen säumen schon seit Jahren die Küsten einiger Staaten der EU, ihre Reichweite sei aber begrenzt, klagt die Kommission. Auf hoher See bestünden "blinde Flecken". Dies will die Kommission in der zweiten Phase ihres Projekts durch eine Überwachung aus der Luft ausgleichen. Ihr besonderes Interesse gilt Erdbeobachtungssatelliten und unbemannten Flugzeugen, so genannten Drohnen.

Satelliten erfassten große Teile der Erde und könnten daher auch Bilder von offener See und von Drittstaaten liefern. Das tun sie aber nur beim Überflug des betreffenden Gebiets. Wegen der bis zu zwei Tage langen Zwischenzeiten sei der Einsatz von Satelliten nur dann sinnvoll, wenn nicht sofortiges Handeln gefordert sei. Satellitenbilder seien daher vor allem bei vorher bestimmten, insbesondere bei weiter entfernten Gebieten nützlich. Drohnen brauchen Treibstoff und können nicht permanent fliegen. Sie seien anders als Satelliten geeignet, "Objekte" zu verfolgen und ständig Bilder zu liefern. Überflogene Drittstaaten könnten jedoch diese Flugzeuge als "feindliche Objekte" wahrnehmen (und sie abschießen). Bisher sind Drohnen auch im zivilen Luftraum nicht erlaubt, weil sie nicht mit Anti-Kollisionssystemen ausgestattet sind.

Forschung – finanziert aus dem 7. Forschungsrahmenprogramm der EU – soll die beiden neuen Informationsquellen weiter entwickeln, z.B. für leichte aber effiziente Sensoren sorgen, mit denen Drohnen auch kleinere Boote entdecken könnten. Dass die Kommission keine Hemmungen hat, bei diesen neuen Mitteln der Grenzüberwachung auf die Leistungen militärischer Stellen zurückzugreifen, versteht sich fast von selbst.[3]

Frontex soll auch in diesem Bereich die Funktion eines Lage- und Koordinationszentrums einnehmen, die Verbindung mit den zivilen und militärischen Satellitenbetreibern herstellen, den Drohneneinsatz koordinieren und damit kostengünstiger machen. Am Ende von Phase 2 soll dann ein "gemeinsames Informationsbild des Grenzvorbereiches" stehen, das vor allem die Risikoanalyse von Frontex verbessern soll, aber auch "operativen" Nutzen erbringen könnte.

Phase 3 soll schließlich ein "integriertes Netz der Melde- und Überwachungssysteme zum Zweck der Grenzkontrolle und der inneren Sicherheit" im maritimen Bereich erbringen, das zunächst den Südatlantik, das Mittelmeer und das Schwarze Meer umfassen und dann ausgedehnt würde auf sämtliche "Seegebiete im Einzugsbereich der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten und in angrenzenden Hochseegebieten". In dieses Netz einbinden will die Kommission die bestehenden und neu zu schaffenden nationalen "Überwachungssysteme", die "gemeinsamen Überwachungsinstrumente" wie Radarsatelliten und Drohnen, die europäischen und internationalen Schiffsmeldesysteme im Fischereibereich oder zur Seenotrettung und schließlich nachrichtendienstliche Quellen. Noch in diesem Jahr will die Kommission dazu ein Pilotprojekt durchführen.

Ein- und Ausreisekontrolle

Mit der großen Kelle angerührt sind die Pläne der Kommission aber nicht nur hinsichtlich der Überwachung, sondern auch bei der Kontrolle einzelner Personen an den Außengrenzübergängen. Diese ist seit März 2006 im Schengener Grenzkodex geregelt.[4] Für EU-BürgerInnen (und andere Personen, die in der EU Freizügigkeit genießen) sieht dieser Kodex eine Mindestkontrolle vor: eine Überprüfung der Papiere und stichprobenweise eine Abfrage im Schengener Informationssystem (SIS). Drittstaatsangehörige müssen dagegen eine "eingehende Kontrolle" über sich ergehen lassen, die immer – bei der Ein-  und bei der Ausreise – eine Überprüfung im SIS umfasst, dessen zweite Generation derzeit im Aufbau ist.

Für Visumspflichtige kommt demnächst das Visa-Informationssystem (VIS) dazu. SIS II und VIS sollen ab 2009 betriebsbereit sein. Das VIS wird jedoch erst 2012 in voller Blüte erstrahlen: Erst dann werden die Konsulate über die Technik zum "Enrolment" biometrischer Daten – d.h. zur Speicherung von Fingerabdrücken und eines maschinell lesbaren Portraits – verfügen und sämtliche Grenzübergänge mit entsprechenden Lesegeräten ausgestattet sein, inklusive mobilen Apparaten, die eine Kontrolle zum Beispiel in fahrenden Zügen erlauben sollen.

Das VIS soll "visa shopping" verhindern, Visumsanträge unter anderem Namen sollen unmöglich werden. Zu diesem Zweck werden darin sämtliche visa-bezogenen Informationen (aus früheren Reisen oder aus abgelehnten Gesuchen) zusammengezogen, und zwar dadurch, dass die Person anhand ihrer Fingerabdrücke eindeutig identifiziert ist. Mit diesen biometrischen Daten verändert sich auch die Kontrolle an der Grenze: Die Abfrage der Daten im VIS (und im SIS II) erfolgt dann nicht mehr anhand der Personalien, sondern mit den Fingerabdrücken und der Nummer der im Pass eingeklebten Visumsetikette. Voraussetzung dafür ist ein "Biometric Matching System", das nicht nur dem VIS, sondern auch dem SIS II und eventuell weiteren Systemen vorgeschaltet wird.

Das VIS steht noch nicht. Über seine Rechtsgrundlagen haben das Europäische Parlament (EP) und der Rat zwar Einvernehmen erzielt, formell verabschieden wird man sie aber erst "im Laufe des ersten Halbjahres" 2008. Dennoch kommt die Kommission jetzt schon mit Neuerungen: Die wichtigste ist ein "Ein- und Ausreisekontrollsystem" – ein Vorschlag, der ursprünglich vom deutschen Innenminister, damals Otto Schily (SPD), stammte, den man aber 2004, als es um die Entscheidung über den Aufbau des VIS ging, als zu aufwändig fallen ließ. In einer Mitteilung an Rat und EP über "Effizienz und Interoperabilität der EU-Datenbanken im Bereich Inneres und Justiz" kam die Kommission im November 2005 erstmals auf diesen Vorschlag zurück.[5] Im Grenzpaket behauptet sie nun, dass der Aufwand für ein Aus- und Einreisekontrollsystem nach der Einrichtung der biometrischen Komponente des VIS nicht mehr der Rede wert sei.

Wichtigste Begründung für das neue System ist erneut die Bekämpfung der illegalen Einwanderung. Die Kommission geht davon aus, dass der überwiegende Teil der sich in der EU aufhaltenden Sans-papiers so genannte Overstayer seien, also Personen, die einmal legal ein-, aber nicht mehr ausgereist sind. Die könnten mit dem neuen System identifiziert und sanktioniert werden – mindestens mit dem Verbot der Wiedereinreise nach der Ausweisung und Abschiebung. Wenn das System das Datum der Einreise festhalte und auch legale Aufenthaltsverlängerungen nachgetragen würden, könne es den Behörden der Mitgliedstaaten automatisch einen Hinweis geben, falls die Ausreise nicht fristgerecht erfolge. Sollten Rat und EP bis hierhin noch nicht überzeugt sein, hat die Kommission noch ein weiteres Argument auf Lager, das bisher noch immer gezogen hat: Das Registrieren der Reisebewegungen sei auch ein Beitrag zur Bekämpfung von Terrorismus und schwerer Kriminalität.

Für das neue System gibt es mehrere Optionen: Die erste bezieht sich ausschließlich auf visumspflichtige Drittstaatsangehörige. Deren biometrische Daten hat man bereits durch den Visumsantrag. Konsequenterweise würden die Ein- und Ausreisedaten dieser Personengruppe auch gleich in einer zusätzlichen Komponente des VIS gespeichert.

Was aber ist mit den nicht-visumspflichtigen DrittausländerInnen? Das sind derzeit noch LateinamerikanerInnen (mit Ausnahme der Staatsangehörigen Kolumbiens, Perus, Boliviens und Surinams). Hinzu kommen BürgerInnen aus einigen Kleinststaaten wie dem Vatikan, aber auch aus Australien und Neuseeland, Kanada, Japan und den USA. Die Kommission sieht keine Schwierigkeiten, auch ihre Reisebewegungen zu erfassen. Das könnte ohne biometrische Daten gehen: In dem Falle würden bei der SIS-Abfrage, die bei einer Grenzkontrolle ohnehin erfolgt, im gleichen Atemzug einfach die Daten der optisch-maschinenlesbaren Zone des Passes registriert.

Die biometrische Variante hält die Kommission aber für zuverlässiger. Die USA und Japan haben solche Systeme eingeführt und zwingen die EuropäerInnen für eine visumsfreie Einreise, einen biometrischen Pass vorzulegen oder gleich zehn Fingerabdrücke bei der Einreise für das Ein- und Ausreisekontrollsystem (US VISIT) zu hinterlassen. Die EU könnte es ihnen gleich tun: Die Erfassung der Fingerabdrücke wäre entweder auf einem Konsulat oder bei der Einreise möglich. Wenn eine Person einen biometrischen Pass vorlegt, könnten die Daten auch einfach daraus entnommen werden, wofür der jeweilige Staat aber den Schlüssel für deren Auslesen und Speichern herausrücken müsste. Für die Daten nicht-visumspflichtiger DrittausländerInnen hätte die EU eine eigene Datenbank einzurichten, die aber auf der selben technischen Plattform wie das VIS betrieben werden könnte.

Sicher ist, dass das Kontrollprozedere sich in jedem Fall verlängern würde – auch bei denjenigen DrittausländerInnen, die die EU gerne begrüßen möchte. Für die hat die Kommission deshalb als Zückerchen ein "Registered Travellers Programme" (RTP) parat. Das sähe nur noch eine automatische Grenzkontrolle und eine ebenso automatische Registrierung der Ein- und Ausreise vor. Die GrenzpolizistInnen stünden nur noch daneben, würden aber keine dummen Fragen mehr stellen.

Um den Geschäftsherren-Eingang zur EU benutzen zu dürfen, müssten die InteressentInnen ihre biometrischen Daten erfassen lassen, falls sie noch nicht im VIS gespeichert sind. Und natürlich will die Kommission von Zeit zu Zeit erneut überprüft wissen, ob die "bona-fide-Reisenden" auch wirklich die Schengener Einreisebedingungen noch erfüllen – sowohl finanziell als auch was ihre Unbedenklichkeit für die Innere Sicherheit betrifft.

Das Verfahren der automatisierten Kontrolle ließe sich nach Meinung der Kommission auch auf EU-BürgerInnen ausdehnen, aber nur auf jene, die die Sicherheitskriterien erfüllen. Deren Ein- oder Ausreise soll allerdings – vorerst – nicht erfasst werden. Spätestens dann, wenn die schnelle Kontrolle am Automaten auch von schnellen und gedankenlosen EU-EuropäerInnen in größerem Ausmaße genutzt wird, werden sich die nicht-registrierten Reisenden darauf vorbereiten müssen, dass man sie als Sicherheitsrisiko behandelt.

Weder die Wasserleichen im Mittelmeer oder an den Stränden der Kanarischen Ferieninseln noch die finanziellen Kosten für die (unmögliche) Abschottung der Grenzen haben die Verantwortlichen der EU davon abgehalten, megalomane Projekte zu ersinnen. Mit dem Grenzpaket der Kommission wird erneut klar, dass der "Schutz" der Außengrenzen gegen "illegale Einwanderer" auch in den nächsten Jahren ein Kerngeschäft der EU bleiben wird – eine feste Säule für den Aufbau der gemeinsamen Institutionen der Sicherheit des europäischen Staatsgebildes.

Heiner Busch ist Redakteur von Bürgerrechte & Polizei/CILIP und Vorstandsmitglied des Komitees für Grundrechte und Demokratie.