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Stellungnahme von amnesty international zum Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz)

Zu den Aufgaben von amnesty international gehört das Eintreten für den Schutz von Flüchtlingen vor der Abschiebung in einen Staat, in dem ihnen politische Verfolgung oder andere schwere Menschenrechtsverletzungen drohen. Aufnahme und Sicherheit für Flüchtlinge ist in diesem Sinn konkrete präventive Menschenrechtsarbeit. amnesty international setzt sich darüber hinaus für eine umfassende Einhaltung und Förderung der Menschenrechte ein, wie sie in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und den daraus hervorgehenden Menschenrechtspakten verankert sind. Vor diesem Hintergrund nimmt amnesty international Stellung zu einigen Elementen des Regierungsentwurfes für ein Terrorismusbekämpfungsgesetz, die besonders den Schutz von Verfolgten betreffen.

In der Diskussion um die Bekämpfung des Terrorismus sowohl auf deutscher als auch auf europäischer Ebene fordert amnesty international im Allgemeinen, dass Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor Terrorakten nicht zu Lasten des Menschenrechtsschutzes gehen dürfen. Insgesamt hat amnesty international die Befürchtung, dass die Gesamtheit des Terrorismusbekämpfungsgesetz die Freiheitsrechte aller in der Bundesrepublik lebenden Personen stark einschränken wird.

Die Kritik von amnesty international muss sich wegen der Schnelligkeit des gesetzgeberischen Verfahrens im Wesentlichen auf drei Aspekte beschränken, auch wenn der Gesetzesentwurf weitere problematische Veränderungen, wie die Verschärfungen der Regelausweisungsgründe aus § 47 Abs. 2 AuslG enthält. Die Kritikpunkte von amnesty international betreffen zum einen den erweiterten Zugriff des Bundesnachrichtendienstes und der Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder auf die Daten eines Asylbewerbers, die über die bloßen Grundpersonalien hinausgehen und die Ausweitung der Gründe für die Versagung einer Aufenthaltsgenehmigung. Desweiteren ist amnesty international über die Erweiterung der Ausschlussgründe vom Abschiebungsschutz bei mutmaßlichen Unterstützern von Anschlägen besorgt. Die vorgeschlagenen Maßnahmen stellen eine Verschlechterung des Flüchtlingsschutzes dar, die nicht geeignet sind, mehr Sicherheit in der Bundesrepublik zu gewährleisten. Es besteht die Gefahr, dass Flüchtlinge und andere Ausländer durch die Gesetzesänderungen kriminalisiert werden. Eine Kriminalisierung dieser Personengruppe könnte insbesondere bedeuten, dass rassistische Vorurteile in der Bevölkerung hervorgerufen und verstärkt werden könnten. Darüber hinaus ist die Verschärfung der Abschiebungsmöglichkeiten völkerrechtlich problematisch.

1. Weitergabe von Daten

amnesty international ist besorgt darüber, dass der Regierungsentwurf in Art. 13 Nr.8 vorsieht, dass der Bundesnachrichtendienst und die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder über die Grunddaten der Person hinaus in einem automatisierten Verfahren auf die gesamten Daten des Asylverfahrens Zugriff haben sollen. Der Gesetzesentwurf stellt nicht sicher, dass mit diesen Daten kein Missbrauch betrieben werden kann. Aufgrund der verstärkten Zusammenarbeit der Geheimdienste und Vorhaben auf europäischer Ebene im Rahmen der Terrorismusbekämpfung, die Zusammenarbeit mit den Geheimdiensten anderer befreundeter Staaten zu stärken, ist nicht gewährleistet, dass die Daten nicht zu den Behörden der Verfolgerstaaten gelangen. Insbesondere die Daten aus dem Asylverfahren umfassen Angaben der Flüchtlinge über ihre politischen Aktivitäten im Herkunftsland, die sie selbst bei einer Rückkehr, aber auch ihre Familienangehörigen oder andere beteiligten Personen stark gefährden könnten. Eine Person, die sich um die Anerkennung als Flüchtling bemüht, befindet sich in einer besonders empfindlichen Lage. Aufgrund der Erfahrungen mit den Behörden des Landes, aus welchem die Personen geflohen sind, misstrauen die Flüchtlinge auch den Behörden des Staates, in denen sie Zuflucht gesucht haben. In seinem Handbuch für Kriterien zur Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft fordert der UNHCR daher, dass die Prüfer, um der besonderen Situation gerecht zu werden, in welcher der Flüchtling sich befindet, das Vertrauen der Antragsteller gewinnen müssen (vgl. Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, Para. 200). Ist in Zukunft nicht mehr gewährleistet, dass die Angaben, die eine Person über ihre politischen Aktivitäten im Herkunftsland macht, absolut vertraulich bleiben, wird es noch schwieriger sein, im Asylverfahren die entscheidungserheblichen Tatsachen von den Flüchtlingen zu erfahren.

2. Die Besonderen Versagungsgründe

amnesty international kritisiert, dass der Regierungsentwurf in Art. 11 Nr. 3 vorsieht, dass einer Person eine Aufenthaltsgenehmigung unter erweiterten Voraussetzungen als bisher versagt werden soll, die eigentlich einen Anspruch auf die Erteilung der Aufenthaltsgenehmigung hat. So soll einer Person eine Aufenthaltsgenehmigung versagt werden, wenn sie sich unter anderem bei der Verfolgung politischer Ziele an Gewalttätigkeiten beteiligt oder einer Vereinigung angehört, die den internationalen Terrorismus unterstützt oder eine derartige Vereinigung unterstützt. amnesty international fördert im Rahmen der präventiven Menschenrechtsarbeit Personen, die aufgrund ihrer politischen Aktivitäten in ihrem Heimatland unter hohem politischem Druck stehen und denen Menschenrechtsverletzungen drohen. Die Unterstützung erfolgt auf unterschiedliche Weise, teilweise auch indem amnesty international diesen Menschenrechtsverteidigern die Möglichkeit eines Aufenthaltes in der Bundesrepublik eröffnet. Unter diesen Aktivisten sind auch solche, die als Angehörige einer Gewerkschaft an Protesten beteiligt sind, die zu gewalttätigen Ausschreitungen geführt haben. Dieser Personengruppe wäre eine Einreise in die Bundesrepublik verwehrt. Gleichzeitig bleibt der Begriff des Terrorismus und seiner Unterstützung unklar. Es besteht die Gefahr, dass zum Beispiel Menschenrechtsaktivisten, die sich gewaltlos für Personen einsetzen, die unter unmenschlichen Bedingungen in Haft gehalten und die einem terroristischen Umfeld zugeordnet werden, zu deren Unterstützern gezählt und damit von einer Einreise ausgeschlossen werden.

3. Der Ausschluss vom Abschiebungsschutz

amnesty international kritisiert, dass Personen vom Abschiebungsschutz der Genfer Flüchtlingskonvention ausgeschlossen werden sollen, bei denen schwerwiegende Gründe für die Annahme sprechen, dass sie vor ihrer Aufnahme als Flüchtling ein schweres nichtpolitisches Verbrechen außerhalb des Gebietes der Bundesrepublik begangen haben (vgl. Art. 11 Nr. 9). Bisher war ein Ausschluss vom Abschiebungsschutz nur möglich, wenn der Flüchtling eine Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik oder eine Gefahr für die Allgemeinheit darstellte, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe von mindestens drei Jahren verurteilt worden ist (vgl. § 51 Abs. 3 AuslG). Die Formulierung der bisherigen Regelung ist dem Art. 33 Abs. 2 der Genfer Flüchtlingskonvention nachgebildet. Hier wird für einen Ausschluss vom Abschiebungsschutz vorausgesetzt, dass ein Flüchtling " aus schwerwiegenden Gründen als eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit des Landes anzusehen ist, in dem er sich befindet, oder eine Gefahr für die Allgemeinheit bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde".

Die neue Regelung behält den alten § 51 Abs. 3 AuslG bei und fügt den Ausschlussgrund für die Anerkennung als Flüchtling aus Art. 1 F a) bis c) der Genfer Flüchtlingskonvention an: Nach dem Regierungsentwurf soll in Zukunft ein Ausländer von dem Abschiebungsschutz unter anderem ausgeschlossen bleiben, wenn "aus schwerwiegenden Gründen die Annahme gerechtfertigt ist, dass er vor seiner Aufnahme als Flüchtling ein schweres nichtpolitisches Verbrechen außerhalb des Gebietes der Bundesrepublik Deutschland begangen hat".

Zunächst kritisiert amnesty international, dass diese Vermischung von Art. 1 F und Art. 33 Abs. 2 der Genfer Flüchtlingskonvention systemwidrig ist. Nach dem deutschen Recht wird an keiner Stelle definiert, wer ein Flüchtling ist, wie dies im Völkerrecht in Art. 1 A bis F der Genfer Flüchtlingskonvention der Fall ist. Alleine der Abschiebungsschutz des Art. 33 Abs.1 der Genfer Flüchtlingskonvention wurde in das deutsche Ausländerrecht aufgenommen. Dies wurde vom UNHCR immer wieder kritisiert, zuletzt in der Stellungnahme vom September 2001, S. 12, da im deutschen Recht dadurch die Ausschluss- und Beendigungsklauseln der Genfer Flüchtlingskonvention nur unvollkommen aufgenommen sind, was wiederum zu einer Vielzahl von rechtlichen Folgeproblemen führt. Solange im deutschen Recht nur das non-refoulement Gebot aus Art. 33 Abs. 1 der Genfer Flüchtlingskonvention übernommen ist, muss auch der Ausschlussgrund des Art. 33 Abs. 2 der Genfer Flüchtlingskonvention gelten.

Darüber hinaus kritisiert amnesty international, dass diese Gesetzesänderung zu einer Verschlechterung des Flüchtlingsschutzes führen wird, durch die schutzbedürftige Personen von einem sicheren Bleiberecht ausgeschlossen bleiben werden.

a. Es bedarf keiner Prognoseentscheidung mehr

Das geltende Recht setzt für den Ausschluss vom Abschiebungsschutz voraus, dass eine notstandsähnliche Situation vorliegt, dabei reicht es nicht aus, dass Gründe für die Annahme vorliegen, der Flüchtling sei eine Gefahr für die Sicherheit, die Gefahr muß vielmehr feststehen (vgl. GK-AuslR II-§ 51 RN 81). Bei der Prüfung, ob eine Gefahr für die Allgemeinheit vorliegt, muss die Straftat eine sein, in deren Begehung eine Gefahr für die Allgemeinheit liegt (s. vgl. GK-AuslR a.a.O.). Bei der Gefahr für die Allgemeinheit reicht die bloße Verurteilung wegen einer schweren Straftat nicht aus, denn die Verurteilung wegen einer schweren Straftat hat in der Regel zur Folge, dass der Ausländer eine Freiheitsstrafe verbüßt und in dieser Zeit von ihm keine schwerwiegende Gefahr ausgehen kann. Liegt die Begehung der Straftat aber einen langen Zeitraum zurück, wird es auch nicht einfach sein, das Bestehen einer Gefahr für die Allgemeinheit durch die Straftat zu begründen (Grahl-Madsen, Commentary on the Refugee Convention 1951, Art. 33 (10)). Auch im internationalen Flüchtlingsrecht geht der UNHCR davon aus, dass die Ausnahme vom Schutz des Art. 33 Abs. 1 der Genfer Flüchtlingskonvention wegen der drohenden Verfolgung des Flüchtlings bei einer Abschiebung sehr eng ausgelegt werden muss (vgl. UNHCR note on Art. 33 Nr. 14, 1977). Nach geltendem Recht ist daher eine Auseinandersetzung mit der Prognose nach der Strafverbüßung erforderlich, das heißt es muss eine konkret zu belegende Wiederholungsgefahr bestehen (vgl. GK-AuslR II-§ 51 RN 83 m.w.N). Entscheidend ist dabei, dass bei der Prüfung, ob eine Gefahr für die Allgemeinheit besteht, eine Güterabwägung der berührten Grund- und Menschenrechte durchgeführt wird (Hathaway, The Law of The Refugee Status, S. 224). Nach dem vorliegenden Regierungsentwurf ist nicht sichergestellt, dass eine Abwägung zwischen der Gefahr für die Allgemeinheit wegen der möglichen Wiederholungsgefahr einerseits und dem Eingriff in das Leben und die Freiheit andererseits erfolgen wird. Es bedarf nämlich keiner Prognoseentscheidung mehr, alleine die Annahme, dass der Flüchtling ein schweres nichtpolitisches Verbrechen in der Vergangenheit begangen hat, würde für eine Abschiebung ausreichen, auch wenn die Gefahr der politischen Verfolgung bestehen würde.

b. Anforderung an die Beweise

Art. 1 F der Genfer Flüchtlingskonvention wurde aufgrund der Beharrlichkeit der Staaten eingeführt, die Angst vor einer massiven Zuwanderung von Flüchtlingen hatten. Es sollte eine einfache Möglichkeit geschaffen werden, vor der Aufnahme der Flüchtlinge, diese aufgrund von wenigen Indizien und ohne aufwendigem strafrechtlichen Verfahren, aufgrund von Taten, die sie außerhalb des Aufnahmelandes begangen haben, von einem Flüchtlingsstatus auszuschließen (Hathaway, The Law of The Refugee Status, S. 225). Dennoch setzt die Prüfung der Ausschlussregelung voraus, dass schon festgestellt wurde, ob eine Person ein Flüchtling nach Art. 1 A der Genfer Flüchtlingskonvention ist oder nicht ("inclusion before exclusion" vgl. UNHCR, the Exclusion Clauses: Guidelines on their Application, December 1996, Nr.8). Es sollte darüber hinaus sichergestellt werden, dass die Aufnahme von Flüchtlingen nicht im Widerspruch zum Auslieferungsrecht der Staaten steht. Art. 33 Abs. 2 der Genfer Flüchtlingskonvention hingegen war als Vorschrift schon in den ersten Entwürfen der Konvention vorgesehen, um den Staaten zu ermöglichen, Flüchtlinge, die als solche schon anerkannt sind, trotz der sie erwartenden Gefährdung, wegen ihrer Gefahr für das Land, in welches sie geflohen sind, abschieben zu können. Die Straftaten müssen nicht notwendiger Weise im Aufnahmestaat begangen worden sein, es werden aber hohe Anforderungen an den Beweis der Tat in einem rechtsstaatlichen Verfahren gestellt, welches rechtskräftig abgeschlossen ist. Der Regierungsentwurf stellt nicht klar, welche Informationen zu der Annahme, dass der Flüchtling die Straftat begangen hat, führen können. Es ist durchaus denkbar, dass gerade im Rahmen der Terrorismusbekämpfung die Informationen des Herkunftsstaates benutzt würden, um einen Verdacht gegen den Flüchtling zu begründen.

c. Der Umfang des non-refoulement Gebotes

Zu berücksichtigen ist darüber hinaus nach Auffassung von amnesty international, dass Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention auch während des Verfahrens für die Flüchtlingsanerkennung gilt (vgl. auch Grahl-Madsen, Commentary on the Refugee Convention 1951, Art. 33 (10)). Ein Flüchtling kann also auch dann nicht abgeschoben werden, wenn sein Asylverfahren noch geprüft wird. Nach der Genfer Flüchtlingskonvention soll in diesem Stadium der Abschiebungsschutz nur ausgeschlossen sein, wenn der Flüchtling rechtskräftig wegen eines Verbrechens verurteilt wurde. Nach deutschem Recht würde dieser Abschiebungsschutz dann nicht mehr gelten, wenn schon schwerwiegende Gründe für die Annahme sprechen, dass die Person ein nichtpolitisches Verbrechen begangen hat. Es wäre dadurch auch möglich, dass bevor die Flüchtlingseigenschaft i.S.d. Art. 1 A der Genfer Flüchtlingskonvention festgestellt worden ist, schon die Ausschlussregel des Art. 1 F der Genfer Flüchtlingskonvention in Form des veränderten § 51 Abs. 3 AuslG angewandt wird. Das Prinzip der "inclusion before exclusion" (s.o. unter 4.b.) wäre damit verletzt. Somit steht der Regierungsentwurf nicht im Einklang mit völkerrechtlichen Regelungen. Der Gesetzentwurf sieht insbesondere keine Bestimmung vor, die sicherstellt, dass die Ausschlussgründe vom Abschiebungsschutz von dafür im internationalen Flüchtlingsschutz geschulten Einzelentscheidern des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge durchgeführt wird. Durch § 52 AuslG sind die Ausländerbehörden für die Androhung der Abschiebung zuständig, wenn die Voraussetzungen des § 51 Abs. 3 AuslG vorliegen.

d. Zwischenergebnis

Nach Ansicht von amnesty international ist der geltende § 51 Abs. 3 AuslG völlig ausreichend, um die Bundesrepublik vor der Aufnahme von mutmaßlichen Attentätern zu schützen. Somit wird die Bundesrepublik ihrer Verpflichtung aus der SR Resolution 1373, kein Ruheraum für Terroristen darzustellen, wie dies die Begründung des Regierungsentwurfes anmerkt, völlig gerecht. Es wäre ein Leichtes zu begründen, dass eine Person, die Attentate vorbereitet oder durchführt, eine Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik darstellt. Sie könnte damit schon nach geltendem Recht abgeschoben werden. amnesty international möchte in diesem Zusammenhang noch einmal ausdrücklich darauf hinweisen, dass eine Abschiebung aber in jedem Fall, auch nach dem Gesetzesentwurf, aufgrund von Art. 3 EMRK und Art. 2 Abs. 2 i.V.m. Art. 102 des Grundgesetzes nicht möglich ist, wenn der Person die Gefahr der Folter oder der Todesstrafe droht. Eine Verschärfung des geltenden Rechts führt daher nicht zu einer Verbesserung des Schutzes der Bevölkerung der Bundesrepublik, sondern könnte lediglich Personen ungerechtfertigt von dem Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention ausschließen und damit in die Gefahr von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen bringen.

Gesamtergebnis

amnesty international hat Verständnis dafür, dass nach den Anschlägen des 11. September 2001 Bestrebungen existieren, um die Sicherheit der Bevölkerung zu verbessern. amnesty international fordert, dass die Verantwortlichen für die Anschläge in einem rechtsstaatlichen Verfahren zur Rechenschaft gezogen werden. Zum Schutz der inneren Sicherheit darf es jedoch nicht zu unverhältnismäßigen Einschränkungen von Menschenrechten kommen. amnesty international ist der Auffassung, dass der vorliegende Gesetzesentwurf diesem Anspruch nicht gerecht wird. Insbesondere der Schutz von Flüchtlingen wird durch die vorgeschlagenen Maßnahmen verschlechtert, ohne dass diese dazu geeignet sind, die Sicherheit der Bevölkerung zu verbessern. Die Schnelligkeit des gesetzgeberischen Verfahrens ermöglicht es nicht, geeignete Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit zu entwickeln, die gleichzeitig den Schutz von Menschenrechten stärken.

28.11.2001

Stefan Keßler, Vorstandsmitglied für politische Flüchtlinge

Wolfgang Grenz, Leiter der Abteilung "Länder und Asyl"

Dr. Julia Duchrow, Fachreferentin für Asylpolitik

amnesty international
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